II SA/Ol 965/09

Dnia 12 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2009 roku sprawy ze skargi I. Ż. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia dziennych i rocznych stawek za dzierżawę gruntu, na którym zlokalizowane są drogi wewnętrzne postanawia odrzucić skargę. Burmistrz Miasta "[...]", działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) wydała zarządzenie z dnia "[...]", nr "[...]", w sprawie ustalenia dziennych stawek na dzierżawę gruntu na którym zlokalizowane są drogi wewnętrzne w celu umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W dniu 6 lipca 2009r. I. Ż. wezwał Burmistrza Miasta "[...]" do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wyeliminowanie powyższego zarządzenia z obowiązującego porządku prawnego, zarzucając organowi, iż powołany w podstawie prawnej kwestionowanego zarządzenia art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie daje uprawnień burmistrzowi do podejmowania takich czynności jak wydawanie zarządzenia na temat opłat za dzierżawę gruntu na którym zlokalizowane są drogi wewnętrzne. Burmistrz wydając te zarządzenie mające charakter generalny, powszechnie obowiązujący, wkroczył w materię zastrzeżoną dla Rady Miasta. Burmistrz Miasta "[...]" nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. W dniu 7 września 2009r. I. Ż. zaskarżył powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skargę tę Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 25 września 2009r. sygn. akt II SA/Ol 867/09, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do jej wniesienia. Rozstrzygnięcie to doręczone zostało skarżącemu w dniu 29 września 2009r. i jest prawomocne. W dniu 8 października 2009r. I. Ż. jeszcze raz wezwał Burmistrza Miasta "[...]" do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem zarządzenia nr "[...]" z dnia "[...]" i w dniu 9 października 2009r. ponownie wniósł skargę na ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, iż przedmiot zaskarżenia był już rozpatrywany przez WSA w Olsztynie. Poza tym skarżący nie dotrzymał trzydziestodniowego terminu na udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podstawę zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia stanowił art. art. 101 ust. 1 stawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Z unormowania tego wynika uprawnienie do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Wniesienie tego środka prawnego następuje po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przed zbadaniem jednak, czy w tej sprawie skarżący legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem, które zostało naruszone zaskarżonym zarządzeniem, Sąd w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadania, czy niniejsza skarga została wniesiona w terminie oraz czy przed jej wniesieniem został wyczerpany tryb, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wspomniany przepis uzależnia bowiem wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie tylko od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ale także od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia tego naruszenia i wniesienia skargi w ustawowym terminie, do którego obliczania ma zastosowanie art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący dwukrotnie wezwał Burmistrza Miasta "[...]" do usunięcia naruszenia prawa. Pierwsze wezwanie zostało skierowane do organu w dniu 6 lipca 2009r. i pozostało bez odpowiedzi, natomiast kolejne zostało wniesione w dniu 8 października 2009r. W związku z tym rozważenia wymaga, czy możliwe jest wielokrotne składanie przez tę samą osobę wezwania do usunięcia narusza prawa oraz ustalenie, od którego wezwania do usunięcia naruszenia należy liczyć termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przedstawiane jest stanowisko, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jako czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Nadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, wnoszących skargi na podstawie art. 53 § 1 ustawy p.p.s.a. Przyjęcie odmiennego poglądu, że ten sam skarżący może wielokrotnie występować z wezwaniem o usunięcie naruszenia do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być bowiem w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Reasumując wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są zatem już wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, iż wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa może być skierowane w każdym czasie nie oznacza, że może nastąpić wielokrotnie (por. postanowienie NSA z 1 października 2008r. sygn. akt II OSK 373/08). W sytuacji gdy ten sam skarżący wielokrotnie składa wezwanie do usunięcia naruszenia należy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2008r. (sygn. akt II OSK 1420/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) termin do wniesienia skargi liczyć od daty pierwszego wezwania. Wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 stanowi bowiem substytut środka odwoławczego, jest sformalizowanym środkiem prawnym, podobnie jak sformalizowane jest postępowanie sądowoadministracyjne. W świetle powyższych rozważań należy więc przyjąć, iż dla I. Ż. termin do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie rozpoczął bieg z dniem złożenia przez niego pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. 6 lipca 2009r. i upłynął w dniu 4 września 2009r., jak wskazano w postanowieniu z dnia 25 września 2009r. sygn. akt II SA/Ol 867/09. Zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie, z mocy art. 58 §1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., należało odrzucić jako wniesioną z uchybieniem terminu.