II SA/Ol 97/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Godkowo z dnia 26 maja 2011 roku nr IX/36/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Godkowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu ‘[...]" Rada Gminy "[...]", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 j.t. ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.2015, poz. 1390 j.t., dalej jako u.p.p.r.), podjęła uchwałę Nr ‘[...]" w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w "[...]" oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy (dalej prokurator, skarżący) wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 9a ust. 3-5 i 15 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r., poz. 283, dalej jako rozporządzenie), poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i nieuregulowanie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a jedynie powtórzenie w większości zapisów ustawy, 2/ poprzez wskazanie w pkt I.2.1-8 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, które są powoływane w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi przekroczenie delegaci ustawowej oraz modyfikację art. 9a ust. 5 u.p.p.r, 3/ poprzez wskazanie w pkt I.3 załącznika do uchwały, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy ‘[...]", a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną w Zespole, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, względnie w części, tj. pkt I.2.1-8. I.3. Podał, że wskazanie w załączniku do uchwały Rady Gminy "[...]" katalogu podmiotów mogących wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz istotną modyfikację art. 9a ust. 5 , zgodnie z którym udział prokuratorów w składzie zespołu ma charakter jedynie fakultatywny, a nie - jakby wynikało z treści zaskarżonej uchwały - obligatoryjny. Nadto, do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu, z którymi Wójt zawiera porozumienie, należą m. in. kuratorzy, co jest niegodne z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. W uzasadnieniu skargi nadto zarzucił, że załącznik od wspomnianej uchwały w zakresie I.1, I.6, II 1-5 stanowi powtórzenie art. 9a ust. 2, 6, 7, 9, 10 i 13 oraz art. 9c ust. 1 3 u.p.p.z. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz.U. 2017, poz. 1767 j.t.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2018, poz. 994, dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018, poz. 2096 j.t., dalej jako k.p.a.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia ‘[...]" w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w "[...]" oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018, poz. 994 j.t., dalej jako u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W kontekście powyższego należy ocenić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kwalifikując charakter rzeczonej uchwały nie sposób nie ocenić jej przez pryzmat celów zespołu interdyscyplinarnego, którymi – jak stanowi art. 9b ust. 1 u.p.p.r. – są działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, którego opracowanie i realizacja należy do zadań własnych gminy, jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. W kontekście powyższego uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy, jako, że została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. Nadto celem zespołu interdyscyplinarnego, którego rzeczona uchwała określa szczegółowe warunki funkcjonowania, jest realizacja zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 1 pkt 1 u.p.p.r.), a zatem podejmuje on działania ukierunkowane właśnie na przeciwdziałanie tej przemocy w rodzinie w rozumieniu w art. 2 pkt 2 u.p.p.r., w trosce o prawa lub dobra osobiste członka rodziny w znaczeniu art. 2 pkt 1 u.p.p.r. Z powyższych względów odmowa przyznania uchwale w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania cech aktu normatywnego – mogłaby, co najmniej utrudnić, jeśli nie znieść - wykonywanie przez niego ustawowych obowiązków. W reasumpcji powyższego uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na jego charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany powyżej zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu że, zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11). W niniejszej sprawie wymóg statuowany art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018, poz. 994 j.t., dalej jako u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U.2017, poz. 1523 j.t., dalej jako ustawa) został dochowany. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9a ust. 2, 3-5 i 15 u.p.p.r. w zw. z § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia poprzez określenie w § 2 załącznika składu zespołu interdyscyplinarnego Sąd podaje, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r., ani żaden innych przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Tymczasem w § 2 załącznika do uchwały Rada określiła skład tego Zespołu, modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy poprzez zindywidualizowanie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (pkt 1), Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych (pkt 2), Posterunku Policji (pkt 3), Prokuratury Rejonowej (pkt 6), Kuratorów Sądu Rejonowego (pkt 7). Zatem § 2 załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., gdyż rada dokonała modyfikacji treści art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W powyższym zakresie stanowi to naruszenie art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. Za zasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez w pkt I.3. załącznika do uchwały "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy ‘[...]", a podmiotami, których przedstawicieli powołani zostaną w Zespole" art. 9a ust. 8 u.p.p.r. stanowiącego, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Z przywołanego art. 9a ust. 8 u.p.p.r wprost wynika, że wspomniane porozumienia mogą być zawarte tylko z podmiotami, o których mowa w ust. 3 i 5, a zatem ustawodawca nie dopuszcza rzeczonego porozumienia z kuratorem sądowym, o którym mowa w ust. 4 analizowanego artykułu. Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że powołanie do zespołu przedstawicieli Prokuratury Rejonowej stanowi istotną modyfikację art. 9a ust. 5 u.p.p.r., skoro przywołany przepis takową możliwość przewiduje. Skoro prokuratorzy mogą on wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, to nie sposób zarzucić radzie istotnego naruszenia prawa (właściwie żadnego), że skorzystała z tegoż uprawnienia powołując kuratorów Sądu Rejonowego w skład zespołu (I.2.pkt 6), a uczynienie powyższego – wbrew stanowisku skarżącego – w niczym nie zmienia fakultatywności udziału prokuratora w tymże zespole. Zgodzić się jednak należy ze skarżącym, że pkt I.1. załącznika wskazujący podmiot powołujący Zespół, jest powtórzeniem art. 9a ust. 2 u.p.p.r., zaś warunki funkcjonowania zespołu określone w II, a odnoszące się do obsługi administracyjno–technicznej, charakteru obowiązków członków zespołu i grup roboczych (pkt 2), terminu wyboru przewodnicząco zespołu i biernego prawa wyborczego (pkt 3), częstotliwości odbywania posiedzeń przez zespół (pkt 4) i wreszcie możności przetwarzania danych osobowych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie powielają w tym zakresie uregulowania ustawowe, tj. art. 9a ust. 9, 13, 6, 7 (odpowiednio) i art. 9c u.p.z.p., co stanowi naruszenie § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r., poz. 283, dalej jako rozporządzenie) zakazującego powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszaniem zasad poprawnej legislacji jest również zapis pkt I.6. załącznika do uchwały umożliwiający zespołowi powoływanie grup roboczych, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 10 u.p.p.r. W judykaturze wielokrotnie jest wyrażany pogląd, że uchwała rady gminy powinna respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a rada gminy, przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia ustawowego, nie może tworząc prawo miejscowe, wkraczać niejako ponownie - przez dokonywanie nieuprawnionych powtórzeń normatywnych - w materię już uregulowaną ustawą. Respektowanie uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego stopnia nie oznacza potrzeby wpisywania do aktów niższej rangi treści postanowień aktów prawnych stojących wyżej w systemie źródeł prawa. Akcentuje się także, że nie można uchwałą regulować jeszcze tego co jest już zawarte w obowiązującym prawie, w szczególności uchwała rady gminy nie może regulować materii unormowanej samodzielnie ustawą. Taka uchwała będzie zawsze, jako istotnie "naruszająca" prawo, nieważna. Powielanie uchwałą materii ustawowej niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy i wprowadzenie chaosu do hierarchii źródeł prawa. Trzeba się liczyć w takiej sytuacji z sytuacją, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (por. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt: II SA 99/92; publ. ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt: SA/Wr 2761/95, niepubl., z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt: II SA/Wr 1179/98; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt: I SA/Lu 882/02, niepubl.). Warto ponadto wskazać, że naruszenie tej zasady techniki prawowodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (kwalifikowanego twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Wyspecyfikowane powyżej wady mają jednak charakter wtórny - choć w istocie rzeczy, poza I.5., wyczerpują całą treść załącznika - wobec pierwszoplanowo zarzutu, jakim jest nieokreślenie w załączniku do uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wymogu określenia trybu i sposobu powoływania o odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego nie spełnia zapis I.3. załącznika normujący powołanie członka Zespołu w przypadku rezygnacji lub zgonu członka Zespołu, gdyż nie wyczerpuje on wszystkich możliwych przyczyn rezygnacji, w ogóle nie odnosi się do sposobu odwoływania tegoż członka, a przede wszystkim całkowicie pomija tryb powoływania i odwoływania. Z kolei wyspecyfikowane powyżej regulacje zawarte w II załącznika do uchwały - z złożenia mające regulować szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu - w istocie rzeczy rzeczonych warunków nie normują. Rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości także i z tej (zasadniczej) przyczyny. Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.