II SA/Ol 98/19

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Elbląg z dnia 17 maja 2018 r., nr XXXIV/262/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu obrębu geodezyjnego Czechowo, obejmującego swym zakresem działki nr 18/2, 18/4, 18/6, 18/7 i 19/1 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski (skarżący) pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. wywiódł skargę na uchwałę Nr XXXIV/262/2018 Rady Gminy Elbląg z dnia 17 maja 2018 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu obrębu geodezyjnego A, obejmującego swym zakresem działki Nr "[...]". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że plan przeznacza tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarach 1MN, 2MN i 3MN o łącznej powierzchni 8,66 ha, oraz pod zabudowę zagrodową oznaczoną symbolem 4 RM o powierzchni ok. 0,87 ha. Teren 1 MN zajmuje orientacyjnie powierzchnię ok. 7 ha. Dla terenów MN uchwała w § 7 ust. 5 pkt 1) ustala minimalną powierzchnię działki, która wynosi 0,1 ha, co daje teoretycznie możliwość wydzielenia ok. 70 działek. W ramach zagospodarowania terenów MN uchwała w § 7 ust 2 lit. g) dopuszcza między innymi "wydzielenie dojazdów i dojść dla obsługi obiektów budowlanych." Według skarżącego użycie takiego sformułowania można rozumieć jako możliwość wydzielenia geodezyjnego działek, co pośrednio potwierdza zapis § 7 ust 5 pkt 2) uchwały, który wyłącza stosowanie minimalnej powierzchni działki w przypadku wydzielenia działek pod obiekty infrastruktury technicznej i na cele obsługi komunikacyjnej. Natomiast wykonanie dojazdów i dojść do budynków w ramach (granicach) działki budowlanej nie wymaga ich geodezyjnego wydzielenia, z czego wynika, że chodzi o wydzielenie terenów komunikacji: dróg lub ciągów pieszo-jezdnych. Zastrzeżenia budzi również zapis w § 7 ust. 2 lit. f) uchwały dopuszczający budowę stacji transformatorowych na terenach MN, które zgodnie z zapisem w § 6 ust 14 pkt 1) uchwały "należy realizować alternatywnie jako stacje wnętrzowe (kontenerowe) na wydzielonych działkach, z możliwością dojazdu od strony drogi, lub jako stacje słupowe, lokalizowane na wydzielonych działkach względnie w liniach rozgraniczających drogi". Według skarżącego plan miejscowy nie precyzuje jednak o jaką drogę chodzi. Tereny MN przylegają głównie do ciągu pieszo-jezdnego, a tylko na krótkim odcinku (teren 3MN) do drogi KDD zlokalizowanej poza granicami sporządzenia planu. Skarżący skonkludował, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie może ona jednak scedować tych uprawnień na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określania takich zasad innym podmiotom. Ponadto, plan miejscowy (będąc aktem prawa miejscowego) musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych. Dopuszczenie zatem obiektów infrastruktury technicznej oraz terenów komunikacji i możliwość wydzielenia dowolnej działki geodezyjnej w związku z ich realizacją, może doprowadzić do zmiany przeznaczenia części terenu. W ocenie skarżącego ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzać do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Tego typu ustalenia powodują przy tym swojego rodzaju niepewność planistyczną, bo to którędy ostatecznie będzie przebiegała droga, bądź gdzie zostaną zlokalizowane obiekty infrastruktury technicznej zadecyduje inny podmiot (organ lub władający nieruchomością itp.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że Rada Gminy Elbląg podjęła uchwałę Nr XXXVIII/284/2018 z dnia 4 września 2018 roku w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Elbląg Nr XXXIV/262/2018 z dnia 17 maja 2018 roku dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu obrębu geodezyjnego A, obejmującego swym zakresem działki nr "[...]". W uchwale tej Rada Gminy Elbląg uwzględniła w całości skargę Wojewody i stwierdziła nieważność własnej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2019 r. skarżący podtrzymał wniosek zawarty w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podniesiono, że zakwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, dlatego też jej uchylenie również powinno odbyć się poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego. Tymczasem Rada Gminy Elbląg postanowiła, że uchwała Nr XXXVIII/284/2018 z dnia 4 września 2018 roku wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tym samym uchwała ta jest nieważna w całości. Wojewoda nie stwierdzał jednak nieważności tej uchwały ze względu na to, że uchwała ta została podjęta w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody i stanowi wolę Rady Gminy Elbląg do wniesienia odpowiedzi na skargę w treści wskazanej w uchwale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są zasadne. W odniesieniu do skargi złożonej przez Wojewodę, podnieść należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018, poz. 1875 j.t.), w skrócie u.s.g., wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017, poz. 1073 j.t.), u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Dodać należy, że w przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi wystąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Dalej wskazać należy, że przeznaczając tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową usługową, gmina uprawniona jest - w ramach przyznanych jej kompetencji - do dokonania stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg (vide: wyrok WSA w Opolu z 21 września 2017 r. II SA/Op 249/17, dostępny w CBOSA). Ponadto stosownie do § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zaskarżona uchwała w § 7 ust 2 lit g) w odniesieniu do terenów MN dopuszcza między innymi "wydzielenie dojazdów i dojść dla obsługi obiektów budowlanych." Zgodzić się należy, że posłużenie się takim sformułowaniem stwarza możliwość wydzielenia geodezyjnego działek. Potwierdza to również zapis § 7 ust 5 pkt 2) zaskarżonej uchwały, który wyłącza stosowanie minimalnej powierzchni działki w przypadku wydzielenia działek pod obiekty infrastruktury technicznej i na cele obsługi komunikacyjnej. Zauważyć jednak trzeba, że dla wykonania dojazdów i dojść do budynków w granicach działek budowlanych nie jest wymagane ich geodezyjne wydzielenie. To z kolei wskazuje, że plan dotyczy wydzielenia terenów komunikacji, tj. dróg lub ciągów pieszo-jezdnych. Zgodzić się trzeba także ze skarżącym, że wątpliwości budzi również zapis § 7 ust. 2 lit. f) uchwały dopuszczający budowę stacji transformatorowych na terenach MN, które zgodnie z zapisem w § 6 ust 14 pkt 1) uchwały "należy realizować alternatywnie jako stacje wnętrzowe (kontenerowe) na wydzielonych działkach, z możliwością dojazdu od strony drogi, lub jako stacje słupowe, lokalizowane na wydzielonych działkach względnie w liniach rozgraniczających drogi". Jednakże plan miejscowy nie precyzuje o jaką drogę chodzi. Natomiast obszary oznaczone jako MN przylegają głównie do ciągu pieszo-jezdnego, a tylko na krótkim odcinku (teren 3MN) do drogi KDD zlokalizowanej poza granicami sporządzenia planu. Prawdopodobnie zapis dotyczy dróg, które zostaną wydzielone z terenów MN. W ocenie Sądu przyznać należy rację skarżącemu, że przytoczone zapisy planu są nieczytelne i faktycznie stwarzają ryzyko przemieszczenia różnych funkcji na danym terenie, co może realnie prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Dopuszczenie bowiem obiektów infrastruktury technicznej oraz terenów komunikacji i stworzenie możliwości wydzielenia dowolnej działki geodezyjnej w związku z ich realizacją, może doprowadzić do zmiany przeznaczenia części terenu. Tego typu ustalenia powodują przy tym niepewność planistyczną, sprawiając, że o ostatecznym przebiegu drogi, lub o lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej może zdecydować inny podmiot (organ lub władający nieruchomością itp.) i to w nieokreślonej procedurze. Rada Gminy nie ma zaś upoważnienia do przekazywania na inny organ czy podmiot kompetencji w zakresie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że plan miejscowy (będąc aktem prawa miejscowego) musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych. Ponadto plan miejscowy powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Akt planistyczny powinien być zredagowany na poziomie pozwalającym adresatowi prawidłowe odczytanie jego treści, czemu nie sprzyja posługiwanie się takimi sformułowaniami, które czynią pojawienie się norm tzw. "otwartych" i to w odniesieniu do zakazów, które zgodnie z zasadami legislacyjnymi powinny być wyraźnie sformułowane (patrz: wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 277/16, dostępny w CBOSA). Zaskarżony plan miejscowy z przytoczonych względów nie czyni zadość tym wymaganiom. Zasadnie stwierdził zatem skarżący, że zakwestionowane zapisy planu stanowią naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którego treścią w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (np. tereny zabudowy mieszkaniowej i tereny infrastruktury technicznej). Dostrzec trzeba, że Rada Gminy Elbląg podjęła uchwałę z dnia 4 września 2018 roku w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody. W uchwale tej Rada Gminy Elbląg uwzględniła w całości skargę Wojewody i stwierdziła nieważność własnej uchwały. Jednakże zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, dlatego też jej ewentualne wyeliminowanie powinno się odbywać w procedurze przewidzianej dla uchwalenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Tymczasem Rada Gminy Elbląg postanowiła, że uchwała z dnia 4 września 2018 roku wchodzi w życie z dniem podjęcia. Ponadto wskazać należy, że stwierdzenie nieważności aktu wywiera skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, nawet prawidłowe uchylenie przez organ uchwały w ramach autokontroli nie musi czynić zbędnym wydania przez Sąd wyroku i powodować automatycznie umorzenia postępowania sądowego. Dlatego też niezbędne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w sentencji wyroku.