II SA/Ol 98/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Rozogi z dnia 15 października 2018 r. nr XXXVI/267/18 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rozogi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 i 3, § 6, § 7, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1 oraz § 19; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator"), 30 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Rozogi, nr XXXVI/267/18 z 15 października 2018 r., w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rozogi, zwanej dalej: "Regulaminem", ogłoszoną 22 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego pod poz. 5053. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w części § 5 ust. 1 i 3, § 6, § 7, § 10 ust. 2 i 3, § 11 ust.1, § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1 oraz § 19 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały. Zaskarżonym przepisom uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu: Dz. U. z 2018 r., poz. 994) i art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu: Dz. U. z 2018 r. , poz. 1152) przez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w ww. przepisach, polegające na: - określeniu w § 5 ust. 1 i 3 w rozdziale III, dotyczącym szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, pisemnej formy umowy i czasu, na jaki ma być zawarta, podczas gdy tego typu materia powinna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą, a Rada nie miała do tego kompetencji; określeniu w § 6 i 7 Regulaminu elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji; zamieszczeniu w § 10 ust. 2 Regulaminu zapisów określających, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a także nałożeniu w § 10 ust. 3 Regulaminu obowiązku załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji, podczas gdy jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie; - wskazaniu w § 11 ust. 1 Regulaminu sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, podczas gdy do kompetencji Rady nie należało określenie warunków odmowy, tylko możliwości dostępu do tych usług; zamieszczeniu w § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu regulacji uzależniającej przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej, podczas gdy Rada nie miała do tego kompetencji; wskazaniu w § 13 ust. 6 Regulaminu w rozdziale VIII, dotyczącym sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków, sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odbiór ścieków, do czego Rada nie została upoważniona; zamieszczeniu w § 17 ust. 1 Regulaminu zapisów dotyczących obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem celem zapewnienia dostaw wody na cele przeciwpożarowe oraz określeniu w § 19 Regulaminu sposobu ustalania rozliczenia za wodę pobranej na cele przeciwpożarowe, podczas gdy Rada nie została upoważniona do regulowania tych kwestii. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 i 3, § 6, § 7, § 10 ust. 2 i 3, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 6, § 17 ust.1 oraz § 19 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Nadto, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności, określając adresata przez wskazanie jego cech, nie indywidualizując go przy tym. Jednocześnie ma ona zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności i stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej i urządzeń kanalizacyjnych. Wskazał, że Rada Gminy w części uchwalonych przepisów przekroczyła delegację ustawową wskazaną w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.). Prokurator wskazał, że z analizy przedmiotowego Regulaminu wynika, iż Rada Gminy, określając w rozdziale III, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług przekroczyła swoje ustawowe kompetencje. Rada miała uprawnienia jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów, tymczasem w § 5 ust. 1 określono, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy (co jest powieleniem zapisów art. 6 ust. 1 u.z.z.w.), zaś w § 5 ust. 3 wskazano, że umowa może być zawarta na czas określony lub czas niekreślony. Rada nie może również sama określać elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, co uczyniła w § 6 i 7 Regulaminu, gdyż w delegacji ustawowej nie zostało wskazane takie uprawnienie. W § 10 ust. 2 Regulaminu dotyczącym "warunków przyłączania do sieci" znalazły się zapisy określające, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Taka ingerencja Rady w treść stosunków umownych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym stanowi przekroczenie delegacji wskazanej w art. 19. u.z.z.w., gdyż jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie. Ponadto § 10 ust. 3 Regulaminu nakłada obowiązek załączenia do wniosku dodatkowej dokumentacji - aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, określającej usytuowania nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Tymczasem ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych (rozdział VI uchwały) także zostały określone w sposób wadliwy. W § 11 ust. 1 Regulaminu wskazuje się bowiem, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci. W § 11 ust. 2 Regulaminu również jest obarczony wadą - Rada stwierdza, że "techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (...)". Analiza tego zdania wprost prowadzi do wniosku, że "techniczne możliwości dostępu do usług przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie planu", a taka interpretacja jest nielogiczna. W § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu Rada z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 u.z.z.w. zamieściła regulację uzależniającą przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem". W § 13 ust. 6 Regulaminu również zawarte zostały zapisy przekraczające kompetencje Rady - jak wynika z art. 19 u.z.z.w. winna ona określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków, tymczasem wskazuje się w nich, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odbiór ścieków, do czego Rada nie została upoważniona. Z rażącym naruszeniem prawa zostały również uchwalone przepisy dotyczące warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W § 17 ust. 1 Regulaminu Rada wskazała, że umowa na pobór wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą Rozogi i Przedsiębiorstwem. W § 19 wskazane są natomiast sposoby dokonywania rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Tymczasem Rada nie może regulować kwestii obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej celem zapewnienia jej dostaw czy określenia sposobu ustalania rozliczenia za wodę pobranej na cele przeciwpożarowe. Dodatkowo jest to niedozwolona subdelegacja ustawowych uprawnień Rady. Kalkulacja cen za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe stanowi również nieuprawniony zapis regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Rada wskazała, że 20 lipca 2021 r. podjęła kolejną uchwałę w sprawie przyjęcia projektu zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rozogi (uchwała nr XXXIII/204/21). Projekt zmiany Regulaminu został przesłany Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, który zaopiniował przedłożony projekt zmiany Regulaminu wraz z uchwałą pozytywnie. W związku tym Rada Gminy Rozogi podjęła uchwałę nr XXXIV/209/21 z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rozogi. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w roczniku 2021 pod poz. 3396 (data ogłoszenia: 13 września 2021 r.). Część zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań (§ 10, § 11 oraz § 12 Regulaminu) została zmieniona uchwałą nr XXXIV/209/21 z 31 sierpnia 2021 r., co nie zostało uwzględnione w treści wniesionej skargi. Rada Gminy stwierdziła, że określając szczegółowe warunki zawierania umów z odbiorcami usług (Rozdział III Regulaminu), warunki przyłączania do sieci (Rozdział V Regulaminu), techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (Rozdział VI Regulaminu), sposób dokonywania odbioru, przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (Rozdział VII Regulaminu); sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (Rozdział VIII Regulaminu); standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (Rozdział IX Regulaminu) oraz warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (Rozdział X Regulaminu), wbrew zarzutom skarżącego, działała w granicach ustawowego upoważnienia. Stwierdziła, że skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy, a także kolejne uchwały były przedmiotem szerokiej analizy organu regulacyjnego i zostały zaopiniowane pozytywnie, to naruszenia podniesione przez Prokuratora są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie do § 5 ust. 1 Regulaminu Rada wskazała, że określiła, iż zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy. Zatem w celu usystematyzowania regulacji związanych z warunkami i trybem zawierania umów z odbiorcami usług wskazane było określenie formy zawarcia umowy. Niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały, jednak myśli tej nie można utożsamić ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzaniem lub uzupełnianiem zapisów ustawowych. Zaskarżony przez Prokuratora § 5 ust. 3 Regulaminu, dotyczący charakteru zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę, umożliwia zawarcie umowy na czas określony lub nieokreślony. Brzmienie tej regulacji w żaden sposób nie ogranicza podmiotom określania czasu trwania umowy, a jedynie podkreśla swobodę stron umowy w tym zakresie. Zakwestionowane § 6 i 7 zapisy Regulaminu określają wyłącznie elementy, jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Treść wskazanych paragrafów wskazuje odbiorcom efektywne złożenie wniosku, stanowi swoistą instrukcję. Dzięki powyższemu zapisowi prawa odbiorców przedmiotowych usług są zagwarantowane jeszcze w pełniejszym stopniu. W ocenie organu gminy, § 10 ust. 2 i 3, § 11 ust. 1 oraz 2, także § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu powinny zostać wyłączone z kontroli sądowej, gdyż treść tych postanowień została zmieniona uchwałą nr XXXIV/209/21 z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rozogi. Obecny kształt regulacji uwzględnia stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w licznych orzeczeniach i był także przedmiotem szczegółowej analizy organu regulującego, który dokonując oceny tych zmian, zaopiniował je pozytywnie. Także wbrew twierdzeniom Skarżącego § 13 ust. 6 Regulaminu nie stanowi przekroczenia kompetencji Rady Gminy. Art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. zobowiązuje Radę Gminy do uchwalenia Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w którym określony jest sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zakwestionowany przez Prokuratora zapis dotyczy możliwości przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ograniczania lub wstrzymywania świadczenia usług z powodów wymienionych w tej regulacji. Wskazany ust. 6 jest ściśle związany ze sposobem postępowania w przypadku niedotrzymywania ciągłości usług wskazując, kiedy wspomniana sytuacja może mieć miejsce. Na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Rada Gminy obowiązana jest do określenia w Regulaminie warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Gmina obowiązku tego dopełniła w § 17 Regulaminu przez wskazanie, iż zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą i Przedsiębiorstwem. Z kolei § 19 Regulaminu wskazuje sposób dokonywania rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Wskazane postanowienie nie narusza delegacji ustawowej, a jest tylko realizacją art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącego i organu. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania. Na wstępie wyjaśnić należy, że organ stanowiący gminy jest zobowiązany, na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w., wystąpić o zaopiniowanie projektu regulaminu. Organ regulacyjny wydaje opinię w zakresie zgodności z przepisami ustawy w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.). Jednak ostatecznie, w myśl art. 19 ust. 3 u.z.z.w., to rada gminy uchwala regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że co do zasady stanowisko organów współdziałających wyrażane w formie opinii nie jest wiążące prawnie, jedynie uzgodnienie ma charakter wiążący. Rada gminy musi spełnić wymóg formalny uzyskania opinii organu regulacyjnego i mieć na uwadze to stanowisko, jednak rolą organu regulacyjnego nie jest przeprowadzanie kontroli prawidłowości realizacji przyznanych radzie gminy kompetencji prawotwórczych, ale weryfikacja i zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków i ochrona odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (projekt uzasadnienia do ustawy z 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180), wprowadzającej do ustawy z 7 czerwca 2001 r. brzmienie powyższych przepisów, druk VIII.1905). Organ regulacyjny tylko w zakresie swojej właściwości ocenia projekt regulaminu. Nie można więc przyjmować, że stanowisko pozytywnie opiniujące organu regulacyjnego przesądza o zgodności z prawem uchwalonego regulaminu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest takim podmiotem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i w zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wyznacza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele, jak i rozwiązania systemowe zawarte w u.z.z.w., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Z drugiej strony, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Analizując natomiast zgodność z prawem pozostałych zawartych w regulaminie przepisów usystematyzowanych w rozdziałach odpowiadających poszczególnym punktom art. 19 ust. 5 u.z.z.w., Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w części odnośnie do § 5 ust. 1 i 3, § 6, § 7, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1 oraz § 19 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Rada Gminy niewłaściwie zrealizowała w Regulaminie delegację z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., który nakazuje, aby w regulaminie określone zostały warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W ramach tej delegacji Rada postanowiła w § 5 ust. 1 Regulaminu, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy, zaś w § 5 ust. 3 wskazano, że umowa może być zawarta na czas określony lub czas niekreślony. Dostrzec więc należy, że art. 6 ust. 1 u.z.z.w. stanowi wyraźnie, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy. W art. 6 ust. 4-8 u.z.z.w. ustawodawca też ściśle uregulował, z jakim podmiotem taka umowa może zostać zawarta. W związku z tym lokalny prawodawca nie może już wkraczać w tę materię. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2364/18. Postanowienia dotyczące formy umowy, czy strony podmiotowej umowy nie mogą być utożsamiane z warunkami ani trybem zawierania umów, do których określenia ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę. W wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 63/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rada gminy nie ma uprawnienia do określenia w regulaminie formy, w jakiej winny być zawarte umowy. Zakres delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy. Dlatego za istotnie naruszający prawo należy uznać § 5 ust. 1 i 3 Regulaminu. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 wskazał, że "skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu (...)". Rada nie może również sama określać elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, co uczyniła w § 6 i 7 Regulaminu, gdyż w delegacji ustawowej nie zostało wskazane określenie wzoru takiego wniosku. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że w ramach delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania przypadków wstrzymania lub ograniczania dostawy wody i odbioru ścieków, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale w § 13 ust. 6 Regulaminu. W art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. ustawodawca zobowiązuje lokalnego prawodawcę jedynie do określenia "sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów". Zatem przepis ten pozwala jedynie wskazać sposób postępowania w przypadku, gdy zaistnieje przesłanka uniemożliwiająca dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, ale przepis ten nie może być podstawą do uregulowania samej przesłanki uzasadniającej wstrzymanie dostaw wody lub wstrzymanie odprowadzania ścieków (patrz: NSA w wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 230/20). Zasadny jest też zarzut skargi dotyczący § 17 ust. 1 oraz § 19 Regulaminu. Nie budzi wątpliwości, że treść tych unormowań nie stanowi "warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" w myśl art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Stosownie do tego unormowania regulamin powinien bezpośrednio regulować warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a nie zobowiązywać, jak to uczyniono w § 17 ust. 1 Regulaminu, do zawierania umów określające takie warunki (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2119/19). Nie ma też podstaw, aby jako warunek dostarczania wody na cele przeciwpożarowe formułować sposób rozliczenia za wodę pobraną na ten cel. Zasadnie Prokurator wskazał, że z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Kwestia zaś ustalenia ilości pobranej na ten cel wody nie stanowi "warunku dostarczania wody". Przy realizacji delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. należy mieć na uwadze, że do zadań własnych gminy należy ochrona przeciwpożarowa (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.). Zadania te określają przepisy ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 961). Na podstawie art. 13 ust. 3 tej ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030). W myśl § 4 ust. 3 tego rozporządzenia woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Nawiązanie do tego aktu prawa miejscowego zostało wprowadzone również w § 4 ust. 4 rozporządzenia, które określiło, że wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. W § 4 ust. 5 rozporządzenia wskazano uzupełniające źródła wody, w przypadku gdy w jednostce osadniczej zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem nie zapewniają ilości wymaganych do celów przeciwpożarowych. W § 10 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wskazano też, że na sieci wodociągowej przeciwpożarowej stosuje się hydranty zewnętrzne naziemne lub podziemne. W świetle przytoczonych regulacji regulamin dostarczania wody powinien określić przede wszystkim, z jakich urządzeń sieci wodociągowej można korzystać na cele przeciwpożarowe, a nie wskazywać, że są to miejsca uzgodnione z przedsiębiorstwem (§ 24 zdanie pierwsze regulaminu). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w ramach delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. regulamin określa kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 217/20 i wyrok WSA w Łodzi z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 210/20). Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnośnie do § 5 ust. 1 i 3, § 6, § 7, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1 oraz § 19 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Odnośnie do § 10 ust. 2 i 3, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu, należało podzielić stanowisko Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, że treść wskazanych w skardze paragrafów została zmieniona uchwałą nr XXXIV/209/21 z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Rada Gminy wskazała, że 20 lipca 2021 r. podjęła kolejną uchwałę w sprawie przyjęcia projektu zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy (uchwała nr XXXIII/204/21). Projekt zmiany Regulaminu został przesłany Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, którego Dyrektor postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r. zaopiniował przedłożony projekt zmiany Regulaminu wraz z uchwałą pozytywnie. W związku tym Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXIV/209/21 z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Zmianie uległ § 10, § 11 oraz § 12 Regulaminu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w roczniku 2021 pod poz. 3396 (data ogłoszenia: 13 września 2021 r.). Tymczasem Prokurator złożył 30 grudnia 2021 r. skargę na uchwałę Rady Gminy Rozogi nr. XXXVI/267/18 z 15 października 2018 r.. Zaskarżył uchwałę między innymi w części dotyczącej § 10 ust. 2 i 3, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 i 2, Regulaminu, kiedy już regulacje te zostały zmienione. Zatem w tym zakresie Sąd skargę oddalił.