II OSK 2364/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 98/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 25 stycznia 2006 r. nr ... w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 98/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 25 stycznia 2006 r. nr ... w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W motywach rozstrzygnięcia Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały doszedł do przekonania, że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Sąd zgodził się ze skarżącym Prokuratorem, że wprowadzając w § 1 ust. 2 lit. e) Uchwały ... definicję "przedsiębiorstwo", Rada Miejska w S. bez upoważnienia ustawowego dokonała niedopuszczalnej modyfikacji definicji ustawowej. Porównując określenie tego pojęcia wprowadzonego w § 1 regulaminu z ustawową definicją zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.) Sąd stwierdził, że organ stanowiący gminy wprowadził nową definicję, tj. "przedsiębiorstwo", podczas gdy w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zdefiniowano "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Sąd nie zgodził się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę poglądem, że wprowadzone powtórzenia mają na celu charakter edukacyjny, zapewniając jej adresatom wiedzę o całości regulacji w danej sprawie. Nadto, zdaniem Sądu, zamieszczenie w regulaminie tak swoiście zredagowanej definicji przedsiębiorstwa spowodowało, że znalazła ona zastosowanie tylko do jednego podmiotu świadczącego usługi na terenie gminy S. (tj. spółki z o.o. Wodociągi S.), podczas gdy regulamin obejmować powinien wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Poprzez taką modyfikację regulamin stracił cechy aktu generalnego i stał się de facto aktem normującym zasady funkcjonowania konkretnej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06, LEX nr 285125). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Rada Miejska w S., nie posiadając w tym względzie upoważnienia ustawowego, stworzyła samodzielną definicję. W ocenie Sądu, skoro kwestionowany przez Prokuratora § 1 ust. 2 lit. e) zaskarżonej uchwały podjęty został bez upoważnienia ustawowego już tylko z tej przyczyny należało stwierdzić jego nieważność. Sąd zwrócił uwagę, że z materią, która nie podlega uregulowaniu w regulaminie, mamy do czynienia w § 8 zaskarżonej uchwały, w której określono zasady rozwiązywania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Zdaniem Sądu, z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Sąd podkreślił, że treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Z treści art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem. Tymczasem z lektury § 8 Uchwały ... wynika, że Rada Miejska w S. w przepisach tych uregulowała w sposób szczegółowy zasady rozwiązywania zawartych z odbiorcami umów. Skutkowało to stwierdzeniem przez Sąd, że postanowienia te są niezgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, albowiem wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego przepisami art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 3 tej ustawy. Podobnie, zdaniem Sądu, zapisy wprowadzone w § 30 (obowiązek terminowego regulowania należności przez odbiorcę usług), § 34 ust. 2 (kwestia odszkodowania za niedotrzymanie warunków umowy) oraz § 35 ust. 6 i ust. 8 (kwestia reklamacji w przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z regulaminem lub przerw w dostawach wody) zaskarżonej uchwały powinny być objęte umową, gdyż Rada Miejska w S. nie miała upoważnienia ustawowego do ich wprowadzenia w regulaminie. Określenie przez radę gminy obowiązków odbiorcy usług związanych z użytkowaniem instalacji wodociągowej, czy też jego uprawnień w przypadku nienależytego wykonywania umowy, stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy). Narusza zaś prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Z powyższych powodów Sąd podzielił również przekonanie strony skarżącej o naruszeniu prawa w § 23 kwestionowanej uchwały, określającym miejsce wydania rzeczy w rozumieniu k.c. w zakresie dostawy wody. Przepis ten istotnie bowiem kształtuje zasady i zakres odpowiedzialności np. w przypadku awarii sieci, a tym samym ingeruje w kwestie, które powinny być przedmiotem klauzul umownych. Sąd podzielił również zarzuty skargi odnoszące się do regulacji zawartych w § 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 lit. f) oraz § 19 ust. 2 Uchwały ..., które podjęte zostały bez podstawy prawnej. Sąd argumentował, że z poszczególnych ustępów § 16 wynika, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne do wysokości poniesionych kosztów i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (ust. 1). Przedsiębiorstwo pobiera opłatę za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien w szczególności zawierać formę, termin i sposób płatności za podłączenie (ust. 4 lit. f). Z kolei w § 19 ust. 2 postanowiono m.in., że umowa o przyłączenie powinna w szczególności określać koszty związane z realizacją takiego przedsięwzięcia, zasady finansowania i sposób rozliczeń wraz z wymaganą dokumentacją. W ocenie Sądu, przywołane wyżej postanowienia wykraczały poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przy czym okoliczność, że uchwałodawca gminny nie posłużył się pojęciem "opłaty przyłączeniowej" nie ma wpływu na charakter opłat, które ustanowiła w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w S.. Z treści § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika, że za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci przedsiębiorstwo pobiera opłatę. W ocenie Sądu, oznacza to, że za przyłączenie indywidualnego podmiotu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwo jest uprawnione i zobowiązane do pobrania opłaty. To samo odnosi się do regulacji § 19 ust. 2 Uchwały ..., w którym mowa jest o kosztach związanych z przyłączeniem do sieci. Sąd wyjaśnił, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Sąd zaznaczył, że wprowadzona Uchwałą ... opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Opłata określona w § 16 i § 19 omawianej uchwały ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630). Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat Sąd uznał, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827). Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonych przepisów uchwały nie można poszukiwać w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.). Norma zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Sąd argumentował, że zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121). Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia Uchwała ... nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. W świetle powyższych uwag Sąd stwierdził, że Rada Miejska w S., na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Tym samym, § 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 lit. f) oraz § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i naruszające art. 94 Konstytucji RP. Sąd wywiódł, że skoro żaden z przepisów prawa nie dawał radzie gminy podstawy prawnej do decydowania w Uchwale ... o opłatach za przyłączenie do sieci, w tym za wydanie warunków technicznych tego przyłączenia, to Rada Miejska w S., na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do przyznania przedsiębiorstwu kompetencji w zakresie ustalania wysokości opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kwestia odpłatności za wykonanie przyłącza bądź za wydanie dokumentacji warunku jego wykonania, czy to przez bezpośrednie nałożenie na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym, czy też - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - scedowanie uprawnienia w tym zakresie na inny podmiot, wykracza bowiem poza ustawowe upoważnienie określone w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie Sądu, brak prawnej podstawy do zawarcia w uchwale zapisów dotyczących odpłatności za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci powoduje, że zaskarżony w tym zakresie akt narusza art. 94 Konstytucji RP. Sąd wskazał, że w § 16 ust. 3 Uchwały ... postanowiono, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, natomiast w ust. 5 tego paragrafu przyznano przedsiębiorstwu uprawnienie do zawarcia takiej umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zdaniem Sądu trafnie podniesiono w skardze, że krąg osób, z którymi przedsiębiorstwo ma obowiązek zawarcia umowy w przypadku złożenia stosownego wniosku, określa ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 6 ust. 4, zatem regulamin w tym zakresie powtarza regulację ustawową, przy czym słusznie też dopatrzył się skarżący Prokurator istotnego naruszenia prawa w przyznaniu przedsiębiorstwu uprawnienia zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, skoro już sama ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przesądza o obowiązku zawarcia takiej umowy, oczywiście pod warunkiem złożenia przez taką osobę wymaganego wniosku. Sąd wywiódł, że powyższe uwagi należy również odnieść do § 17 zaskarżonej uchwały, w którym postanowiono, że do wniosku osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci załącza m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości. W § 22 kwestionowanej uchwały, z naruszeniem postanowień ustawy, Rada Miejska w S. przyjęła, że Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci nie wydając warunków technicznych, w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych umożliwiających realizację usługi (ust. 1) albo jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody Przedsiębiorstwa, bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi (ust. 2). W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do. Wobec powyższego, zapisy § 22 ust. 1 i 2 Uchwały ... Sąd uznał za wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem Sądu, skarżący Prokurator słusznie wskazał, że z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż inne obowiązki, aniżeli zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem. Określenie więc w § 28 Uchwały ... obowiązków odbiorcy w zakresie m.in. usuwania awarii przyłączy stanowi naruszenie przez Radę Miejską w S. przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wprowadza obciążenia dla odbiorcy usługi bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. Sąd podzielił również zastrzeżenia skarżącego Prokuratora co do zgodności z prawem przepisu § 40 Uchwały .... Przepis ten przewiduje, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W ocenie Sądu, powyższy zabieg legislacyjny był nieuprawniony, gdyż narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy znajduje się najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 328) regulującego umowy o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzanie ścieków, przez jego zastosowanie do określenia warunków przyłączenia do sieci (§ 16 i § 17 zaskarżonej uchwały), art. 19 ust. 5 ww. ustawy w zakresie w jakim uznaje istotne naruszenie prawa, w tym kompetencji przez Radę Miejska w S. przy uchwaleniu postanowień § 16, § 17, § 19, § 20, § 22 ust. 3, § 23 ust. 2 -4, § 28, § 30, § 34 ust. 2, § 35 ust. 6 i ust. zaskarżonej uchwały, II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem uzasadnienie orzeczenia w zakresie stwierdzenia nieważności całej uchwały, jak też poszczególnych jej postanowień nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia i art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie nieważności całej uchwały w sytuacji, gdy zdecydowana większość jej postanowień, zachowująca kompletność uregulowania, nie była dotknięta również w ocenie Sądu nieważnością. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. Prokurator Okręgowy w S. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z dnia 16 września 2020 r. skarżąca kasacyjnie Rada Miejska w S. wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego i zarzucie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. 2.1. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej wywodzono z naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środek prawny stosowany przez sąd administracyjny wobec niezgodnych z prawem aktów prawa miejscowego. Według art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części (...)". Sankcja nieważności stosowanej wobec aktu prawa miejscowego może zostać ograniczona do części tego aktu. Ograniczenie zastosowania sankcji nieważności do części aktu prawa miejscowego będzie uzasadnione w razie gdy akt prawa miejscowego może być poprawnie stosowany pomimo stwierdzenia nieważności tylko części przepisów tego aktu. Będzie to miało miejsce gdy pozostała część materii przedmiotowej aktu prawa miejscowego może być stosowana. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Nie można podzielić argumentacji, że Sąd niedostatecznie wykazał racji objęcia sankcją nieważności całej zaskarżonej uchwały. Dla oceny wyprowadzenia tych racji konieczne jest uwzględnienie całości przeprowadzonej oceny zaskarżonej uchwały i jej przedstawienie w uzasadnieniu wyroku. Zasadniczy argument zastosowania sankcji wobec całej zaskarżonej uchwały zawarty jest w ocenie zgodności z prawem § 1 ust. 2 lit. e uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dziennik Urzędowy Województwa P. Nr 37, poz. 747), w którym zamieszczono definicje używanych w uchwale określeń, stanowiąc: "«Przedsiębiorstwo» należy przez to rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. Nr 173 poz. 1807, z późn. zm.), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, tj. «Wodociągi S.» spółka z o.o. z siedzibą w S.". Wprowadzenie definicji "Przedsiębiorstwo" stanowi powtórzenie regulacji ustawowej ale zasadniczym elementem jest ograniczenie podmiotowe do "Wodociągi S." spółka z o.o. z siedzibą w S.. Nie wywiedziono w skardze kasacyjnej podważenia następstw takiego ograniczenia podmiotowego, a ma to zasadnicze znaczenie w regulacji aktu powszechnie obowiązującego, pozbawiając akt tej cechy. Definicję ustawową pojęcia przedsiębiorstwa zawarto w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Według rozwiązania obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nadanego ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 729) art. 2 pkt 4 stanowił: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne - przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność". Takie ograniczenie podmiotowe zakresu obowiązywania regulaminu nie znajduje podstaw w delegacji ustawowej art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Według art. 19 ust. 1 tej ustawy: "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej «regulaminem». Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Zastosowanie sankcji nieważności wobec całej zaskarżonej uchwały już z tego względu jest w pełni zasadne. Zarzut zatem naruszenia art. 147 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. 3. W skardze kasacyjnej drugą podstawą jej wniesienia jest zarzut naruszenia w szczególności art. 6 i art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zakres delegacji ustawowej do uchwalenia prawa miejscowego, do którego zakwalifikowany jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. W obowiązującym stanie prawnym art. 19 ust. 4 tej ustawy stanowi w wyodrębnionej jednostce redakcyjnej: "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego"). Warunkiem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest stanowienie aktu w granicach delegacji ustawowej. 3.1. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie uwzględniono, że art. 6 powołanej ustawy składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do wyprowadzenia podstaw kasacyjnych. W powiązaniu zarzutu naruszenia art. 6 z art. 19 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy w zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywiódł granice delegacji ustawowej: regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, nie może natomiast wkraczać w regulacje co do strony podmiotowej i przedmiotowej pisemnej umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Wszelka regulacja w zaskarżonej uchwale wkraczająca w materię objętą umową, a zatem w zakresie regulacji art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 3 oraz art. 6 ust. 4 powołanej ustawy stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej. Wprowadzona w tym zakresie regulacja w § 8 ust. 2-9, § 23, § 30, § 34 ust. 2, § 35 ust. 6 i 8 zaskarżonej uchwały jest podjęta z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym zastosowanie sankcji nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie przeprowadził ocenę zgodności z prawem przyjętych rozwiązań prawnych. 3.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez przyjęcie naruszenia granic delegacji ustawowej w § 16 i § 19 regulaminu, kwestionując ocenę o charakterze publicznoprawnym opłaty za wykonanie czynności związanych z podłączeniem nieruchomości do sieci. Sąd zasadnie przyjął, że z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono w zaskarżonej uchwale regulację w § 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 lit. f oraz w § 19 ust. 2. Należy podkreślić, że wprowadzenie regulacji w akcie prawa miejscowego w zakresie obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłat, niezależnie czy mają charakter publicznoprawny, czy są związane z kosztami usługi, a zatem ma charakter prywatnoprawny, wymaga delegacji ustawowej. Artykuł 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie dawał podstaw do wprowadzenia regulacji opłat za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci. Takich podstaw nie daje też art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu aktualnie obowiązującym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437). 3.3. Nie jest zasadny zarzut w skardze kasacyjnej wadliwej oceny w zaskarżonym wyroku braku delegacji ustawowej w przyjęciu regulacji w § 22 i § 28 zaskarżonej uchwały. Nie można wyprowadzić delegacji ustawowej do przyjęcia w tej materii regulacji w akcie prawa miejscowego z brzmienia art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Według art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i w brzmieniu obowiązującym. W brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowił: "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (...)", nie oznacza to, że otwierał granice delegacji ustawowej przez przyjęcie, że regulacja ta stanowi w szczególności. Aktualne brzmienie art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków również nie daje podstaw do przyjęcia otwartej delegacji ustawowej w akcie prawa miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. 3.4. Nie można uznać przyjętej regulacji w § 40 Regulaminu jako podjętej z nieistotnym naruszeniem prawa. Obowiązywanie przepisów prawa nie wymaga regulacji w akcie prawa miejscowego, a zatem stanowi to przekroczenie granic delegacji ustawowej. Przesądza to o stopniu naruszenia prawa uzasadniającym stosowanie sankcji nieważności. 4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 14