II SA/Gd 98/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2006 r., nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy - dalej jako "Prokurator", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr LII/670/06 z dnia 25 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 37, poz. 747) - dalej jako "Uchwała LII/670/06", zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1. naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.) - dalej jako "u.z.z.w.", poprzez wprowadzenie do aktu prawa miejscowego, jakim jest Uchwała LII/670/06, w § 16 ust. 1 i 2 obowiązku ponoszenia przez odbiorców opłaty przyłączeniowej, który został uchwalony bez upoważnienia ustawowego; 2. naruszenie art. 87 Konstytucji RP o hierarchicznym statusie źródeł prawa poprzez określenie w § 40 regulaminu, że sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie; 3. rażące naruszenie art. 1, art. 2, art. 3, art. 3a, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 i 3 pkt 1-3, 3a, art. 6 ust. 4, 5, 6, 7, art. 15 ust. 1, 2, 3, 4, art. 19 ust. 1 i 2 pkt 2, 4, 6, 8, art. 31 ust. 2 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 tejże ustawy: – w § 1 ust. 2 poprzez niezasadne skonkretyzowanie jednego podmiotu, tj. A., który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, – w § 8 ust. 1-6 poprzez nieuprawnione określenie zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. powinny być określone w umowie, – w § 16 ust. 1 poprzez niezasadne określenie, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne do wysokości poniesionych kosztów, – w § 16 ust. 2 poprzez niezasadne określenie, że przedsiębiorstwo pobiera opłatę za wykonane czynności związane z przyłączeniem do sieci, – w § 16 ust. 3 poprzez niezasadne określenie, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci może występować osoba, która ma być podłączona do sieci posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, – w § 16 ust. 4 lit. f) poprzez niezasadne określenie, że wniosek o przyłączenie do sieci powinien zawierać określenie formy, terminu i sposobu płatności za podłączenie, – w § 16 ust. 5 poprzez niezasadne określenie, że w uzasadnionych wypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawnym, – w § 17 poprzez niezasadne określenie, że osoba, która ubiega się o przyłączenie do sieci, załącza dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, – w § 19 poprzez określenie, że umowa o przyłączenie powinna określać koszty związane z realizacją przedsięwzięcia, zasady finasowania i sposób rozliczeń wraz z wymaganą dokumentacją, – w § 20 ust. 1 poprzez niezasadne określenie, że wydane warunki przyłączenia lub zawarta umowa o przyłączenie stanowią podstawę do rozpoczęcia prac projektowych oraz budowlano-montażowych w zakresie budowy przyłącza, – w § 22 poprzez nieuprawnione określenie, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych, – w § 23 ust. 1 poprzez nieuprawnione określenie, że w zakresie dostawy wody miejscem wydania rzeczy w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.) - dalej jako "k.c.", jest zawór za wodomierzem głównym, – w § 28 ust. 1-3 poprzez niezasadne określenie w regulaminie obowiązków odbiorców usług i przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w zakresie usuwania awarii, podczas gdy określenie obowiązków utrzymania urządzeń w sprawności technicznej, ich zabezpieczenie i legalizacja oraz określenie obowiązków i kosztów usunięcia awarii powinny należeć do uregulowań umownych, zgodnie z treścią art. 6 pkt 1-6 u.z.z.w. oraz art. 5 ust. 2 tej ustawy, – w § 30 nakładającym w regulaminie obowiązek terminowego regulowania należności za dostawę wody, podczas gdy art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. określa, że umowa powinna zawierać sposoby wzajemnych rozliczeń oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że do zakupu wody lub odprowadzania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu stosuje się przepisy k.c., – w § 34 ust. 2 poprzez nieuprawnione określenie w regulaminie odpowiedzialności odszkodowawczej, która należy do sfery prawa cywilnego i powinna być określona w umowie i wskazanie, że w przypadku stwierdzenia przez przedsiębiorstwo lub organ inspekcji sanitarnej obniżenia jakości dostarczanej wody, odbiorcy usług przysługuje odszkodowanie za niedotrzymanie warunków umowy w formie upustu w cenie na zasadach określonych w umowie, – w § 35 ust. 6 poprzez nieuprawnione określenie w regulaminie, że zaliczenie odszkodowania lub należności na poczet przyszłych należności może nastąpić tylko na wniosek odbiorcy usług, podczas gdy regulacja taka dotyczy kwestii umownych z zakresu prawa cywilnego, – w § 35 ust. 8 poprzez nieuprawnione określenie w regulaminie kwestii należących do uregulowań umownych z zakresu prawa cywilnego, że w przypadku uwzględnienia reklamacji przedsiębiorstwo powiadamia odbiorcę usług o wyniku rozpatrzenia, a także o wysokości i formie wypłaty przyznanego odszkodowania lub należności, – w § 40 poprzez niezgodne z treścią art. 87 Konstytucji RP o hierarchicznym statusie źródeł prawa określenie, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego M. E., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 84, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 1 i 2 Uchwały LII/670/06 opłaty za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci, wskazano, że na podstawie delegacji zawartej w art. 23 u.z.z.w. Minister Budownictwa wydał w dniu 28 czerwca 2006 r. rozporządzenie w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w którym przewidziano, że taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla poszczególnych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług (§ 5 pkt 7). Wskazano, że w taryfie określonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zatwierdzonej następnie przez właściwą radę, powinny zostać określone, zgodnie z art. 20 ust. 3 u.z.z.w., ceny i stawki opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zaznaczono przy tym, że w wypadku, gdy usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków świadczy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działające na podstawie przepisów u.z.z.w. należności za wykonane usługi są należnościami tego przedsiębiorstwa W związku z powyższym stwierdzono, że należności za wykonane usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mają charakter należności cywilnoprawnych i nie są w żadnym wypadku ciężarami lub świadczeniami publicznymi, o których stanowi art. 84 Konstytucji RP. Ponadto podkreślono, że postanowienia § 16 w kwestionowanym przez skarżącego zakresie nie naruszają delegacji ustawowej, ponieważ nie określają zasad naliczania jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia wymienionych w skardze przepisów u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 tej ustawy wobec uregulowania w regulaminie spraw, które należą do sfery stosunków cywilnoprawnych, organ administracji przyznał, że świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne należy do sfery stosunków cywilnoprawnych podlegających generalnie przepisom k.c. Jakkolwiek świadczenie usług w powyższym przedmiocie uregulowane jest przepisem szczególnym, tj. przepisami u.z.z.w oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, nie zmienia to w żadnym wypadku cywilnoprawnego charakteru stosunków w zakresie świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, co znajduje potwierdzenie w art. 750 k.c. W konsekwencji oznacza to, że zasadniczy zakres stosunków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług regulowany jest w umowach cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy tymi podmiotami. Warunki ustalane w tych umowach nie powinny naruszać przepisów ogólnie obowiązujących, w tym przepisów k.c., u.z.z.w i innych przepisów prawa mających w tym wypadku zastosowanie. Zdaniem organu administracji, odbiorcom usług znacznie łatwiej jest zapoznać się z treścią obowiązującego w danej gminie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków niż z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, jak k.c., u.z.z.w wraz z przepisami wykonawczymi, innymi ogólnie obowiązującymi przepisy prawa. Tym samym, zawarcie w regulaminie w poszczególnych jego punktach również uregulowań dotyczących zasad obowiązujących strony, tj. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i odbiorców usług przy zawieraniu umów dotyczących świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych określających zasady, w tym prawa i obowiązki stron takich umów, leży w interesie odbiorców usług i nie stanowi rażącego naruszenia przepisów u.z.z.w. Dotyczy to m.in. zasad obowiązujących przy zawieraniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umów o przeniesienie własności urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych wybudowanych przez inne osoby za wynagrodzeniem, co jest w pełni zgodne z art. 49 § 2 k.c. oraz art. 31 u.z.z.w. Zdaniem organu, postanowienia uchwały w żadnym zakresie ani nie zastępują postanowień umów zawieranych pomiędzy przedsiębiorstwem i odbiorcami, ani też nie regulują praw i obowiązków, które powinny być przedmiotem regulacji umownej. Podkreślono następnie, że Miasto nie pobiera jakichkolwiek opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Na obszarze miasta zadania gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., którym jest spółka A. Spółka ta jest właścicielem miejskich urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na obszarze miasta. W związku z tym podniesiono, że o ile jakiekolwiek osoby budują z własnych środków urządzenia wodociągowe lub urządzenia kanalizacyjne na obszarze miasta wchodzącego w skład aglomeracji, a budowa tych urządzeń nie jest przewidziana w aktualnym wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, to o ile te urządzenia spełniają właściwe wymagania techniczne i mogą być włączone do urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych ww. spółki, spółka ta zawiera umowy z właścicielami budowanych przez nich urządzeń, kierując się dyspozycją art. 49 § 2 k.c. oraz art. 31 u.z.z.w., mocą których własność tych urządzeń przenoszona jest przez właścicieli na ww. spółkę za zapłatą wynagrodzenia uwzględniającego wartość nakładów, ustalonego w umowach. Końcowo zauważono, że u.z.z.w. została zmieniona na mocy ustawy z dnia 27 października 2017 r., która to ustawa zobowiązała przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do opracowania i przedstawienia radom gmin projekty regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. A zatem, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjęty Uchwałą LII/670/06 utraci moc z dniem wejścia w życie nowego regulaminu. Ta sytuacja powinna być również uwzględniona przy rozpatrywaniu skargi Prokuratora na Uchwałę LII/670/06, wniesionej po upływie prawie dwunastu lat od wejścia jej w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem. Wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem kontrolowanego w sprawie aktu było uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały był m.in. art. 19 ust. 1 u.z.z.w., z którego wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W konsekwencji, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 P.p.s.a., wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., skutkuje - zgodnie z art. 147 § 2 tej ustawy - stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że wprowadzając w § 1 ust. 2 lit. e) Uchwały LII/670/06 definicję "przedsiębiorstwo", Rada Miejska bez upoważnienia ustawowego dokonała niedopuszczalnej modyfikacji definicji ustawowej. Porównując określenie tego pojęcia wprowadzonego w § 1 regulaminu z ustawową definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.z.z.w. należy stwierdzić, że organ stanowiący gminy wprowadził nową definicję, tj. "przedsiębiorstwo", podczas gdy w u.z.z.w. zdefiniowano "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". W judykaturze podkreśla się, że regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377). Nie można przy tym zgodzić się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę poglądem, że wprowadzone powtórzenia mają na celu charakter edukacyjny, zapewniając jej adresatom wiedzę o całości regulacji w danej sprawie. W judykaturze słusznie bowiem wskazano, że zgodnie z zasadą lex imperat non docet każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II SA/GI 565/08, LEX nr 483135). Ponadto, zamieszczenie w regulaminie tak swoiście zredagowanej definicji przedsiębiorstwa spowodowało, że znalazła ona zastosowanie tylko do jednego podmiotu świadczącego usługi na terenie gminy (tj. spółki A.), podczas gdy regulamin obejmować powinien wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Poprzez taką modyfikację regulamin stracił cechy aktu generalnego i stał się de facto aktem normującym zasady funkcjonowania konkretnej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06, LEX nr 285125). W związku z powyższym należy stwierdzić, że Rada Miejska, nie posiadając w tym względzie upoważnienia ustawowego, stworzyła samodzielną definicję. Skoro zatem kwestionowany przez Prokuratora § 1 ust. 2 lit. e) zaskarżonej uchwały podjęty został bez upoważnienia ustawowego już tylko z tej przyczyny należało stwierdzić jego nieważność. Z materią, która nie podlega uregulowaniu w regulaminie, mamy do czynienia w § 8 zaskarżonej uchwały, w której określono zasady rozwiązywania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, LEX nr 1347307). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem. Tymczasem z lektury § 8 Uchwały LII/670/06 wynika, że Rada Miejska w przepisach tych uregulowała w sposób szczegółowy zasady rozwiązywania zawartych z odbiorcami umów. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że postanowienia te są niezgodne z przepisami u.z.z.w., albowiem wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego przepisami art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 3 tej ustawy. Podobnie, zapisy wprowadzone w § 30 (obowiązek terminowego regulowania należności przez odbiorcę usług), § 34 ust. 2 (kwestia odszkodowania za niedotrzymanie warunków umowy) oraz § 35 ust. 6 i ust. 8 (kwestia reklamacji w przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z regulaminem lub przerw w dostawach wody) zaskarżonej uchwały powinny być objęte umową, gdyż Rada Miejska nie miała upoważnienia ustawowego do ich wprowadzenia w regulaminie. Określenie przez radę gminy obowiązków odbiorcy usług związanych z użytkowaniem instalacji wodociągowej, czy też jego uprawnień w przypadku nienależytego wykonywania umowy, stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy). Narusza zaś prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 399/16, LEX nr 2288478). Z powyższych powodów należało podzielić również przekonanie strony skarżącej o naruszeniu prawa w § 23 kwestionowanej uchwały, określającym miejsce wydania rzeczy w rozumieniu k.c. w zakresie dostawy wody. Przepis ten istotnie bowiem kształtuje zasady i zakres odpowiedzialności np. w przypadku awarii sieci, a tym samym ingeruje w kwestie, które powinny być przedmiotem klauzul umownych. Sąd podzielił również zarzuty skargi odnoszące się do regulacji zawartych w § 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 lit. f) oraz § 19 ust. 2 Uchwały LII/670/06, które podjęte zostały bez podstawy prawnej. Z poszczególnych ustępów § 16 wynika, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne do wysokości poniesionych kosztów i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (ust. 1). Przedsiębiorstwo pobiera opłatę za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien w szczególności zawierać formę, termin i sposób płatności za podłączenie (ust. 4 lit. f). Z kolei w § 19 ust. 2 postanowiono m.in., że umowa o przyłączenie powinna w szczególności określać koszty związane z realizacją takiego przedsięwzięcia, zasady finansowania i sposób rozliczeń wraz z wymaganą dokumentacją. W ocenie Sądu, przywołane wyżej postanowienia wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w., przy czym okoliczność, że uchwałodawca gminny nie posłużył się pojęciem "opłaty przyłączeniowej" nie ma wpływu na charakter opłat, które ustanowiła w zaskarżonej uchwale Rada Miejska. Z treści § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika, że za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci przedsiębiorstwo pobiera opłatę. Oznacza to, że za przyłączenie indywidualnego podmiotu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwo jest uprawnione i zobowiązane do pobrania opłaty. To samo odnosi się do regulacji § 19 ust. 2 Uchwały LII/670/06, w którym mowa jest o kosztach związanych z przyłączeniem do sieci. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Już w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827) - dalej jako "u.g.k.", ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17, LEX nr 2440662; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, LEX nr 1347307). Wyjaśnić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona Uchwałą LII/670/06 opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Opłata określona w § 16 i § 19 omawianej uchwały ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630). Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat uznać należy, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci. Jak już wyżej wskazano, podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów u.g.k. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonych przepisów uchwały nie można poszukiwać w przywołanym w jej podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) - dalej jako "u.g.n.". Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia Uchwała LII/670/06 nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Rada Miejska, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Tym samym, § 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 lit. f) oraz § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i naruszające art. 94 Konstytucji RP. Jeszcze raz należy podkreślić, że u.z.z.w. nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1658/11, LEX nr 1151980; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 438/13, LEX nr 1444522; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 87/13, LEX nr 1343671). Skoro więc żaden z przepisów prawa nie dawał radzie gminy podstawy prawnej do decydowania w Uchwale LII/670/06 o opłatach za przyłączenie do sieci, w tym za wydanie warunków technicznych tego przyłączenia, to Rada Miejska, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do przyznania przedsiębiorstwu kompetencji w zakresie ustalania wysokości opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kwestia odpłatności za wykonanie przyłącza bądź za wydanie dokumentacji warunku jego wykonania, czy to przez bezpośrednie nałożenie na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym, czy też - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - scedowanie uprawnienia w tym zakresie na inny podmiot, wykracza bowiem poza ustawowe upoważnienie określone w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Brak prawnej podstawy do zawarcia w uchwale zapisów dotyczących odpłatności za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci powoduje, że zaskarżony w tym zakresie akt narusza art. 94 Konstytucji RP. W § 16 ust. 3 Uchwały LII/670/06 postanowiono, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, natomiast w ust. 5 tego paragrafu przyznano przedsiębiorstwu uprawnienie do zawarcia takiej umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Trafnie podniesiono w skardze, że krąg osób, z którymi przedsiębiorstwo ma obowiązek zawarcia umowy w przypadku złożenia stosownego wniosku, określa u.z.z.w. w art. 6 ust. 4, zatem regulamin w tym zakresie powtarza regulację ustawową, przy czym słusznie też dopatrzył się skarżący Prokurator istotnego naruszenia prawa w przyznaniu przedsiębiorstwu uprawnienia zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, skoro już sama u.z.z.w. przesądza o obowiązku zawarcia takiej umowy, oczywiście pod warunkiem złożenia przez taką osobę wymaganego wniosku. Powyższe uwagi należy również odnieść do § 17 zaskarżonej uchwały, w którym postanowiono, że do wniosku osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci załącza m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości. W § 22 kwestionowanej uchwały, z naruszeniem postanowień ustawy, Rada Miejska przyjęła, że Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci nie wydając warunków technicznych, w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych umożliwiających realizację usługi (ust. 1) albo jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody Przedsiębiorstwa, bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi (ust. 2). Powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916). Wobec powyższego, zapisy § 22 ust. 1 i 2 Uchwały LII/670/06 uznać należało za wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Stosownie do art. 5 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2). W związku z powyższym, skarżący Prokurator słusznie wskazał, że z treści art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika, iż inne obowiązki, aniżeli zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem. Określenie więc w § 28 Uchwały LII/670/06 obowiązków odbiorcy w zakresie m.in. usuwania awarii przyłączy stanowi naruszenie przez Radę Miejską przepisów u.z.z.w. oraz wprowadza obciążenia dla odbiorcy usługi bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. Sąd podzielił również zastrzeżenia skarżącego Prokuratora co do zgodności z prawem przepisu § 40 Uchwały LII/670/06. Przepis ten przewiduje, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W ocenie Sądu, powyższy zabieg legislacyjny jest nieuprawniony, gdyż narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/07, LEX nr 483238). Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), natomiast źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy znajduje się najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - gdyż bez zakwestionowanych zapisów uchwała byłaby w praktyce aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana. Końcowo należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.[pic]