II SA/Lu 438/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 marca 2003 r., Nr III/24/2003 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Lu 438/13 UZASADNIENIE W dniu 18 marca 2003 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy S. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 57 pod poz. 1611. W dniu 16 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w P. na powyższą uchwałę. Skarżący - wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – zarzucił jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), dalej jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia, w drodze uchwały rady gminy, obowiązku spełnienia zasad udziału finansowego mieszkańców gminy S.w budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i odprowadzania ścieków, obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do urządzeń wodociągowych i kanalizacji, konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przyłączy oraz zamieszczenia w regulaminie w rozdziale IX przepisów karnych i kar pieniężnych. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy S. zobowiązywała podmioty wyrażające wolę przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do spełnienia zasad udziału finansowego w budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków (§ 22 pkt 2 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków). Jednocześnie w pkt 4 § 22 regulaminu nakładała obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę do wykonania robót przyłączeniowych. Nadto w rozdziale IX przepisy karne i kary pieniężne § 43 pkt 1-6 wprowadziła przepisy karne za zachowania sprzeczne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, które to przewidywała cytowana ustawa w art. 28 ust. 1-6. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała została podjęta bez upoważnienia prawnego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym do wprowadzenia opłat związanych z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz związanych z włączeniem się do nich. Wprawdzie podjęta uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie określała stawki kwotowej opłat za przyłącza, jednak w § 22 ust. 2 odsyłała do zasad udziału finansowego mieszkańców gminy S., które to zasady stanowią integralną część niniejszej uchwały i określają warunki, które winien spełnić wnioskodawca ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powyższe zasady nie wskazują podstawy prawnej, na podstawie której zostały opracowane. Uznać je należy więc za bezprawne. Poza tym zasady te zmieniały się, zaś uchwała Nr [...] pozostawała bez zmian. Określone w zasadach opłaty i odwołanie się do nich w uchwale mają – zdaniem autora skargi – cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców gminy S. daniny publicznej ujętej w postaci "udziału finansowego" w budowie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków oraz ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem się do nich. Przedmiotowa uchwała z dnia [...] marca 2003 r. i jej integralna część, tzw. zasady z dnia [...] marca 2013 r. nakładała na mieszkańców gminy S. opłatę w wysokości 1500 zł jako udział finansowy w budowie kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków. Kolejno 27 października 2005 r. na sesji Rady Gminy ustalono, iż od 1 stycznia 2006 r. opłata za przyłączenie się do wodociągu gminnego wynosi 500 zł. Zasady opracowane 18 grudnia 2008 r. określały udział finansowy w budowie oczyszczalni ścieków na kwotę 1550 zł, zaś od 27 listopada 2009 r. udział finansowy w budowie kanalizacji sanitarnej wynosił 1550 zł., natomiast osoby, które zdecydowały się na podłączenie swoich domostw do kanalizacji sanitarnej po zakończeniu budowy zostały zobowiązane do wpłaty kwoty 500 zł. Nadto powołane w uchwale przepisy prawne, na podstawie których została uchwalona, w żaden sposób nie przewidywały uzyskania pozwolenia na budowę przez osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Przewidywała to wprawdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w dacie podejmowania uchwały, lecz z dniem 11 lipca 2003 r. zostały wprowadzone zmiany w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy, w wyniku których pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy do budynku: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Ponadto określone w regulaminie w rozdziale IX przepisy karne i kary pieniężne są pozbawione podstawy prawej. Art. 19 ust. 1 i2 pkt 1-7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przewiduje, co powinien określać regulamin. Żaden z punktów powołanego przepisu nie wymienia przepisów karnych i kar pieniężnych. Przepisy te bowiem wynikają bezpośrednio z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (art. 28 ust. 1-6). Autor skargi w jej końcowej części wyraził pogląd, że zaskarżona uchwała wraz z jej integralną częścią, tzw. Zasadami zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy S. i przedstawił stosowną argumentację na poparcie swojego stanowiska. Wobec takiego charakteru uchwały brak jej ograniczenia czasowego dla stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. – reprezentujący Gminę S. wniósł o umorzenie postępowania. Stwierdził, że niniejsze postępowanie wywołane skargą Prokuratora należy uznać za bezprzedmiotowe, bowiem w dniu [...] kwietnia 2013 r. Rada Gminy S. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jednocześnie uchylając zaskarżoną uchwałę. W związku z powyższym na zasadzie autokontroli organ gminy wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w P. jest uzasadniona, zaś podniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika, ze prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest uchwała Nr [...] Rady Gminy S., podjęta w dniu [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 22 ust. 2 tegoż regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały ustalono, że przed złożeniem wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wnioskodawca winien spełnić zasady udziału finansowego mieszkańców gminy S. w budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków. Powyższe zasady, uchwalone łącznie z zaskarżoną uchwałą, przewidywały dokonywanie wpłat przez osoby ubiegające się o przyłączenie posesji do kolektora sanitarnego w wysokości 1500 zł jako udział finansowy w budowie kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków. Z kolei na sesji Rady Gminy w dniu [...] października 2005 r. ustalono opłatę za przyłączenie się do wodociągu gminnego w wysokości 500 zł. W późniejszym czasie kwoty powyższych opłat były zmieniane. Zaskarżona uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] marca 203 r. utraciła moc prawną z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co zostało wprost stwierdzone w § 2 tej ostatniej uchwały. Okoliczność ta nie czyni jednak bezprzedmiotowym postępowania w sprawie skargi na uchwałę wcześniejszą. Uchylenie zaskarżonej uchwały miało bowiem wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, tj. na przyszłość (odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności aktu, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jego uchwalenia). Przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności mogłyby zatem mieć w dalszym ciągu zastosowanie do sytuacji z okresu jej obowiązywania, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 oraz z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93). Prokurator zasadnie zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jej adresatami są bowiem wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, na które nakłada ona (poprzez odwołanie się do zasad udziału finansowego w budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków) obowiązek uiszczenia opłaty z tego tytułu. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Ponadto przedmiotowy akt dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00 – OSP 2002, nr 6, poz. 75 oraz z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w P. skargę Sąd rozpoznał ją merytorycznie oraz doszedł do wniosku, że całość argumentacji w niej podniesiona jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej podjęcia wskazano przepisy art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Jak trafnie wywiedziono w uzasadnieniu skargi, pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a nie wymienionych w pkt 1-14a). Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym - jak wyżej wskazano - upoważnienie to musi być wyraźne a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Również art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawiera i nie zawierał upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków oraz partycypowania w kosztach budowy sieci. Stanowi on jedynie upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiąc przy tym wprost, iż jest on aktem prawa miejscowego. Ust. 2 tegoż przepisu (nie powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały) określa, jakie kwestie powinny się znaleźć w regulaminie, jednakże nie znalazły się w nim powyższe kwestie dotyczące kosztów przyłączenia odbiorców do sieci i partycypowania przez nich w kosztach ich budowy. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że również żadna inna ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz gazowej (por. m.in. cyt. wyżej wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, czy też wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11 – LEX nr 993270 i wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013 r., II SA/Lu 92/13 – LEX nr 1299543). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest natomiast dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej lub gazowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z tych urządzeń jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, z 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, LEX nr 149541; z 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04, LEX nr 164665 oraz wyrok NSA - OZ w Lublinie z 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 286/02, niepubl.). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11, iż ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu. Podsumowując, nałożone zaskarżoną uchwałą i jej załącznikami opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz z tytułu udziału w kosztach budowy sieci mają charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały uznać zatem należy za wydane bez podstawy prawnej. Należy nadto zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że powołane w przedmiotowej uchwale jako jej podstawa prawna przepisy nie przewidywały uzyskania pozwolenia na budowę przez osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Przewidywały to wprawdzie – jak przyznaje Prokurator – przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (później zmienione w ten sposób, że budowa przyłączy m. in. wodociągowych i kanalizacyjnych została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę), jednakże niezgodność z prawem § 22 ust. 4 zaskarżonej uchwały polega właśnie na tym, że brak było podstaw prawnych do uregulowania tej kwestii w uchwale rady gminy. O tym, czy na wykonanie określonych robót budowlanych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę decydują bowiem właśnie wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane. Z tych samych przyczyn niedopuszczalne było również zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisów przewidujących odpowiedzialność karną za wykroczenia wiążące się z zagadnieniami objętymi ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zawiera je właśnie ta ustawa. Powtarzanie w akcie prawnym niższego rzędu uregulowań ustawowych jest przy tym sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy S.est sprzeczna z prawem i jako taka jest nieważna stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.