IV SA/Po 87/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy Sz. z dnia [...] października [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody, 1. stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Prokurator Rejonowy w K. (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 50 §1 i art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Gminy Sz. (dalej Rada Gminy) z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w sprawie regulaminu dostarczania wody (dalej uchwała albo regulamin z dnia [...] października 2003 r.), jako wydaną bez właściwej podstawy prawnej, tj. bez delegacji do jej wydania w przepisie prawa miejscowego. Uchwale z dnia [...] października 2003 r. w §7 ust. 2 pkt 2 Prokurator zarzucił naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm., dalej ustawa z 2001 r.) przez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej. Mając na uwadze sformułowany zarzut, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] października 2003 r. w powyżej wskazanej części. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w §7 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że warunkiem przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej jest wniesienie przez zarządcę przyłączanej nieruchomości na rzecz dostawcy usług wodociągowych opłaty przyłączeniowej w równowartości 32 kwintali żyta licząc po średniej cenie skupu za okres pierwszych trzech kwartałów roku poprzedniego, ogłaszanej komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim. Zdaniem Prokuratora, powyżej wskazane postanowienie uchwały z 31 października 2003 r. jest sprzeczne z prawem. Jego brzmienie nie znajduje bowiem uzasadnienia i podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r., osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów aniżeli wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. Nie stanowi kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. opłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody jako akt władztwa publicznego oddziałujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków realizowanych prze gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Prokurator uznał, że §7 ust. 2 pkt 2 uchwały z [...] października 2005 r. przewidujący możliwość pobierania opłaty przyłączeniowej, jako akt prawa miejscowego, wydany został bez podstawy prawnej (z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r.) i jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. (k. 4-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Sz. (dalej Wójt) wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wójta, zaskarżona część uchwały z [...] grudnia 2005 r. nie narusza art. 19 i art. 15 ustawy z 2001 r. Art. 15 ust. 4 ustawy z 2001 r. odsyła wprost do regulaminu, który określa jakie muszą być spełnione warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, przy czym art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. stanowiąc w pkt 4, że regulamin powinien określać również warunki przyłączenia do sieci ani nie definiuje tego pojęcia w słowniczku wyrażeń ustawowych, ani też nie zakazuje w ustawie określania opłat za przyłączenie do sieci. Skoro tak, to jednym z warunków przyłączenia do sieci, zdaniem Wójta, jest obowiązek wniesienia ustanowionej regulaminem opłaty przyłączeniowej, która odzwierciedla ponoszone przez gminę koszty wynikłe z wykonania czynności przyłączenia nieruchomości odbiorcy do sieci gminnej. Ponadto Wójt wskazał, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała z [...] października 2003 r. nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, ponieważ została uchylona uchwałą Rady Gminy Sz. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sz. (k. 9-10 akt sądowych). Prokurator pismem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę poinformował, że podtrzymuje argumentację i wnioski zawarte w skardze. W ocenie Prokuratora, uchylenie zaskarżonej uchwały nie może skutkować bezprzedmiotowością postępowania, ponieważ uchwała ta nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (k. 47 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 §1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 §1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostawało dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Sz. z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sz.. Uchwała została powzięta na podstawie art. 19 ustawy z 2001 r. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 11 grudnia 2003 r., nr 191, poz. 3561. Wprawdzie Prokurator na wstępie skargi wskazał, że zaskarża uchwałę z dnia [...] października 2003 r., tym niemniej formułując zarzuty wraz z uzasadnieniem doprecyzował, że we wskazanej uchwale kwestionuje §7 ust. 2 pkt 2 regulaminu w odniesieniu do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej. Tak samo w końcowej części skargi Prokurator uznał, że §7 ust. 2 pkt 2 regulaminu Rady Gminy, przewidując możliwość pobierania opłaty przyłączeniowej, wydane został bez podstawy prawnej. Tym samym zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmował nie całą uchwałę, tylko §7 ust. 2 pkt 2. Uchwała Rady Gminy z [...] października 2003 r. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 19 ustawy z 2001 r. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustrojodawcę w art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, Lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.09.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA). Ustawa z 2001 r. określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Art. 19 ustawy z 2001 r. zarówno w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały jak i w obecnym stanie prawnym zawiera upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, w którym powinny być określone prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Zawarte w przywołanym przepisie w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie daje więc ono radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie (wyrok NSA z 12.02.2008 r., II OSK 2033/06, lex nr 437507, wyrok NSA z 16.04.2008 r., II OSK 198/08, lex nr 470958). Zgodzić należy się z Prokuratorem, że ustalenia w zaskarżonej uchwale odnośnie zasad odpłatności za wydawanie warunków technicznych przyłącza, zawarte w § 7 ust. 2 pkt 2 regulaminu z [...] października 2003 r. są sprzeczne z prawem. Umieszczenie powyższej regulacji nie znajduje uzasadnienia w wyżej cytowanym art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. W §7 ust. 2 pkt 2 ustalono, że warunkiem przyłączenia nieruchomości do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych jest wpłacenie opłaty przyłączeniowej w równowartości 32 g żyta licząc po średniej cenie skupu za okres pierwszych trzech kwartałów roku poprzedniego, ogłaszanej komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w "Monitorze Polskim". W skardze do tutejszego Sądu Prokurator zasadnie podniósł, że katalog problematyki wskazany w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r., przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad naliczania jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączania do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r., osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r., opłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności. Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę argumentu, że zaskarżona uchwała z dnia [...] października 2003 r. już nie obowiązuje, okoliczność ta nie skutkowała bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. np. wyrok NSA z dnia 04.08.2005 r., OSK 1290/04, baza orzeczeń NSA; wyrok NSA z dnia 01.09.2010 r., I OSK 368/10, baza orzeczeń NSA; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, baza orzeczeń NSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m.in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, str. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119). W tym stanie rzeczy uznać należało, że §7 ust. 2 pkt 2 regulaminu z [...] października 2003 r., przewidujący możliwość pobierania opłaty przyłączeniowej – partycypacyjnej wraz ze sposobem jej określenia, uchwalony został z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. i jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 powyższej ustawy. Mając wszystko to na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana.