II SA/Gd 579/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Zarządu Gminy z dnia 1 czerwca 1999 r., nr 10/99 w sprawie opłaty za podłączenia do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizację sanitarną stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 1 czerwca 1999 roku Zarząd Gminy [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz § 3 i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 roku w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 151, poz. 716 ze zm.), podjął Uchwałę Nr [...] w sprawie opłaty za podłączenia do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizację sanitarną. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do zobowiązania inwestorów w gminie [...] do ponoszenia kosztów przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W związku z tak sformułowanym zarzutem Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, wskazując na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że organ samorządu terytorialnego nie jest upoważniony do nakładania na inne podmioty kosztów budowy infrastruktury wodociągowej i sanitarnej. Jedyną formą partycypacji w budowie infrastruktury technicznej są opłaty adiacenckie, wydawane w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 144 i 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prokurator wyjaśnił również, że zaskarżony akt prawny jednostki samorządu terytorialnego ma charakter generalny i abstrakcyjny i – jako skierowany do bliżej nieokreślonej grupy adresatów, a nakładający nie nią obowiązek partycypacji w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, wydany jest bez podstawy prawnej, której nie może stanowić przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że sprawa winna być rozpoznawana według stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, w związku z czym zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 24 października 1974 roku Prawo wodne. Organ, przywoławszy treść art. 99 ww. ustawy dot. wykonywania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych stwierdził, że na chwilę obecną zasady finansowania budowy sieci kanalizacyjnej zostały określone w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tejże ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Przywołując z kolei art. 15 ww. ustawy organ stanął na stanowisku, że właściciela nieruchomości, która mu uzyskać dostęp do sieci obciążają koszty wykonania przyłącza (odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej) oraz infrastruktury pomiarowej służącej do obsługi jego nieruchomości. Na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ upłynął już rok od jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest Uchwała Zarządu Gminy [...], z dnia 1 czerwca 1999 roku Nr [...] w sprawie opłaty za podłączenia do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizację sanitarną. I tak, stosownie do § 1 uchwały inwestorów zobligowano do wpłacenia na rzecz gminy równowartość opłaty za zużycie 1200 m3 wody za jedno przyłącze wodociągowe wraz z odcinkiem sieci głównej o łącznej długości do 50 m. Za przyłącze z odcinkiem sieci głównej o łącznej długości od 50 do 100 m, inwestor został zobowiązany do wpłaty na rzecz gminy ww. kwotę pomniejszoną o 1% za każdy metr wybudowanego przyłącza. Z kolei za przyłącze z odcinkiem sieci głównej o długości powyżej 100 m, inwestor zobowiązany był wpłacić na rzecz gminy 10% ww. kwoty a za samo przyłącze w przypadku gdy sieć główna przebiega w pobliżu działki, inwestor zobowiązany został do wpłaty kwoty w wysokości 2.000,- zł. Stosownie natomiast do brzmienia § 2 uchwały za podłączenie do kanalizacji przy długości przykanalika wraz z odcinkiem sieci głównej do 50 m, inwestor został zobowiązany do wpłaty na rzecz gminy równowartości opłaty za zrzut 1200 m3 ścieków (pkt 1). Za podłączenie do kanalizacji przy długości przykanalika wraz z odcinkiem sieci głównej o łącznej długości od 50 do 100 m, inwestor miał wpłacić kwotę jak w pkt. 1, pomniejszoną o 1% za każdy metr wybudowanej kanalizacji (pkt 2). Za podłączenie do kanalizacji przy długości przykanalika wraz z odcinkiem sieci głównej o łącznej długości powyżej 100 m, inwestor został zobligowany do wpłaty na rzecz gminy 10% kwoty wymienionej w pkt. 1 (pkt 3). Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały niewątpliwym jest, że stanowiła ona akt prawa miejscowego, czyli akt normatywny zawierający przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Była ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców gminy [...], którzy zamierzali przyłączyć swoje nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Jeżeli zaś akt prawotwórczy (tu: uchwała zarządu gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Pogląd, zgodnie z którym uchwała jednostki samorządu terytorialnego nakładająca obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest zresztą powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06; a także wyroki WSA: z dnia 23 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1688/11; z dnia 28 lutego 2012 r., II SA/Kr 1687/11; z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Po 439/12; z dnia 26 września 2012 r., IV SA/Po 586/12; z dnia 16 października 2012 r., II SA/Łd 687/12; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższej konstatacji należy wskazać, iż stosownie do art. 53 § 3 P.p.s.a. wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania zarządu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z kolei art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Skoro upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, to za takie z pewnością nie można uznać dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wyraża jedynie zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Również art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określa jedno z zadań gminy, tym samym nie mógł on stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwały zarządu gminy nakładającej na obywateli obowiązek odpłatności za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizację sanitarną. Norma zawarta w art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem normą o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym, a zatem sama w sobie nie może być podstawą żądnych działań władczych organu gminy, w tym przede wszystkim polegających na wydawaniu aktów normatywnych. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała wykracza poza materię ustrojowo-organizacyjną, określoną w powołanych przepisach. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r. w sprawie sygn. akt III SA 2622/00 (orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Powyższe uwagi odnoszą się także do art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona uchwałą zarządu gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00; z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01; z dnia 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02; z dnia 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nałożona w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwał nie mogły być także przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Przepis art. 99 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwał stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są natomiast na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało Państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Przepis nie zawiera jednak żadnego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustalenia kosztów tej odpłatności. Odnośnie stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie powtórzyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z tego względu nie ma do tej uchwały zastosowania – zawarte w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Dodać należy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. w dniu 1 czerwca 1999 r.) przepis powyższy miał inne brzmienie niż obecnie obowiązujące i stanowił, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia wojewodzie uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1. Z dniem 15 lipca 2000 r. uzyskał on jednak brzmienie, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia wojewodzie uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazane brzmienie zostało nadane ww. przepisowi ustawą z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy – Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552). Ustawa ta nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, które wprowadzałyby zasadę stosowania dotychczasowych bądź nowych przepisów do uchwał podjętych przed dniem jej wejścia w życie. Oznacza to, że ww. przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie zarówno do uchwał podjętych przed dniem jego nowelizacji (tj. 15 lipca 2000 r.), jak i podjętych po tym dniu. Konkludując, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, Zarząd Gminy [...], na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie był uprawniony do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało zatem zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.