IV SA/Po 439/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jarocinie na uchwałę Rady Gminy Kotlin z dnia 28 grudnia 2001 r. nr XXXVIII/207/2001 w przedmiocie ustalenia opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. , Prokurator Rejonowy w Jarocinie (dalej Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pismem z dnia 28 maja 2012 r., skargę na uchwałę nr XXXVIII /207/2001 Rady Gminy Kotlin z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej (dalej: Uchwała) dotyczącej miejscowości Wyszki, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 25 poz. 797 z 2002r. Działając w oparciu o przepis art.8, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U 2012 Nr 270 – powinno być "poz. 270" – dalej: P.p.s.a.). Prokurator zaskarżył wymienioną Uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2, pkt. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Kotlin w dniu 28 grudnia 2001r. podjęła w/w Uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym( j.t. Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 – dalej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r., Nr. 9, poz.43 – dalej u.g.k.). Zdaniem Prokuratora, powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Na wstępie Organ ustalił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, powołując się na doktrynę i orzecznictwo. Posiada bowiem cechę ogólności- generalności i abstrakcyjności (".ustala się opłatę za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej w miejscowości Wyszki w wysokości 1500 zł"), określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczania i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (vide: np. wyrok NSA ( do 31 grudnia 2003r.) w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. i SA 2160/01 Lex nr 81765). Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy). Zdaniem Prokuratora, w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt. 8 u.s.g., zgodnie z którym "do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w gminach określonych w odrębnych ustawach". Zdaniem Organu, przepis ten jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu. Przepisem, który mógłby stanowić podstawę w/w Uchwały nie jest również art. 4 ust. 1 pkt. 2 u. g. k. Stanowisko takie zostało wyrażone w licznym orzeczeniach sądów administracyjnych ( vide: wyrok WSA w łodzi z dnia 5 października 2007r., sygn. II SA/ŁD 665/07, Lex nr 357623; wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2005r., sygn. II OSK 128/05, Lex. nr 201433). Zaskarżona uchwała wykracza również poza prawotwórcze kompetencje Rady, ustalane przepisami art. 40 u. s. g. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego ( art.40 ust.1), Uchwała nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt. 1). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie przyjęto bowiem, że w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich ( vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 1996r., sygn. I SA/Łd 65/96 z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. II SA/ KR 1377/96, uchwała SN z dnia 26 września 1995r., II AZP 22/954, OSNIAPIUS 1996r., Nr 6 poz. 80), a także wprowadzenie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2003r., sygn. akt I SA 85/03, Lex nr 121772). Prokurator, z uwagi na fakt, że niniejsza skarga na Uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, jest złożona w 2012r., zaznaczył, iż brak jest ograniczenia czasowego w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (art. 94 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu z dnia wniesienia skargi). W odpowiedzi na skargę, Przewodniczący Rady Gminy Kotlin uznał w całości jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale nr XXXVIII /207/2001 Rady Gminy Kotlin z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej (dalej: Uchwała), dotyczącej miejscowości Wyszki, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 25 poz. 797 z 2002r. są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że zaskarżona Uchwała zawiera jeden przepis matrialnoprawny, tj. § 1, w którym ustala się wysokość opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej w miejscowości Wyszki w kwocie 1.500, 00 zł. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Powyższa reguła dotyczy także nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, Lex nr 49520). W tym kontekście należy stwierdzić, czy przepisy, przywołane jako podstawa prawna regulacji Uchwały, formułują wyraźne upoważnienie do unormowania materii zawartej w Uchwale. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2, pkt. 8 u.s.g. oraz art. 4 ust.1 pkt.2 u.g.k. Żaden z powołanych przepisów nie uprawnia organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. Art. 18 ust. 2, pkt. 8 u.s.g. stanowi, że rada gminy ma kompetencje do podejmowania "uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach". Ograniczenie kompetencji rady do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa. Wynika stąd, że gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem "pozaustawowym władztwem podatkowym" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1993 r., SA/Kr 1312/93, LEX nr 24157). W nawiązaniu do powyższego orzekający sad zauważa, że Rada Gminy Kotlin nie wskazała żadnych przepisów odrębnych, które uprawniałyby ją do unormowania materii objętej Uchwałą. Zdaniem orzekającego Sądu, nie ma przepisów ustawowych, które uprawniałyby organy gminy do uregulowania kwestii finansowego uczestnictwa mieszkańców gminy w budowie sieci kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1671/11, cbois). W zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków obowiązują przepisy odrębne, do których Sąd nawiąże w dalszej części uzasadnienia. Również art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie mógł być podstawą dla regulacji zaskarżonej Uchwały. W myśl tego przepisu: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis doczekał się wielu komentarzy, które w swej wymowie są jednolite. Nie stanowi on podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z włączeniem się do sieci wodociągowej (por. m. in. wyrok WSA z 23.01.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/11, Lex nr 1108384). Orzekający Sąd akceptuje pogląd wyrażony w wyroku WSA z 07.06.2011r., sygn. akt II SA/Kr 226/11 (Lex nr 821553): "Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), nie można w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. (por. także wyroki WSA: z 14.12..2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/10, Lex nr 783411 oraz z 22.11.2010 r., sygn. akt II SA/kr 851/10, Lex nr 657980). Nadto, podnosi się w orzecznictwie, że podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", toteż również z tego punktu widzenia art. 4 u.g.k. nie może być podstawą nałożenia na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń (wyrok WSA z 28.01.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/10, Lex nr 707804). Jak już wskazywano, kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji tworzy ustawa z 07.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). Ustawa ta m. in. określa obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Art. 15 w ust. 4 –tym stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług." W tym zakresie ustawa nie określa żadnych finansowych obowiązków obywateli. Jedynie: "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. (art. 15 ust. 2). Podsumowując, ponieważ zaskarżona Uchwała – w zakresie regulacji materialnoprawnej podjęta została bez podstawy prawnej, a wada taka mieści się w kategorii rażących naruszeń prawa, zatem nie może ostać się obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, Sąd, z powołaniem się na przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. MZ