II SA/Kr 226/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Zarządu Gminy Bobowa z dnia 3 marca 2000 r., Nr 30/32/2000 w przedmiocie ustalenia warunków podłączenia do wodociągów I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Zarząd Gminy Bobowa podjął w dniu 3 marca 2000 r. uchwałę Nr 30/32/2000 w sprawie ustalenia warunków podłączenia do wodociągów wiejskich w gminie Bobowa. Podstawą podjęcia tej uchwały był art. 144 i art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 103 i art. 104 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. W jej § 1 określono warunki podłączenia indywidualnych odbiorców do wodociągów wiejskich w gminie Bobowa w następując sposób: - § 1 ust. 1 – nałożono na właścicieli posesji powinność (obowiązek) podłączenia do wodociągu na ich koszt i za zgodą Gminy oraz nadzorem Urzędu Gminy; - § 1 ust. 2 – nałożono na właścicieli posesji obowiązek uzyskania pozwolenia na włączenie do sieci wodociągowej i pobór wody wraz z dokumentacją techniczną; - § 1 ust. 3 – ustalono jednorazowa opłatę w wysokości 500 zł wpłacaną przez właścicieli posesji na rachunek Urzędu Gminy za wydanie zezwolenia na przyłącz do sieci wodociągowej; - § 1 ust. 4 – ustalono zasady naliczania odpłatności za pobór wody; - § 1 ust. 5 – ustalono obowiązek informowania konserwatora wodociągów o pracach przy włączeniu do wodociągu. § 2 i 3 ww. uchwały określa organ wykonujący uchwałę i datę wejścia jej w życie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gorlicach pismem z dnia 31 grudnia 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Zarządu Gminy Bobowa z dnia 3 marca 2000 r. Nr 30/32/2000. Działając w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako wydanej z naruszeniem art. 144 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 103 i 104 Prawa wodnego z 24 października 1974 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a żaden przepis prawa nie upoważniał organów gminy do wprowadzania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Taką podstawą prawną nie jest ani art. 144, ani art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani art. 103 lub art. 104 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obywatel zobowiązany jest do ponoszenia jakichkolwiek obowiązków wynikających jedynie z ustawy, a takiej ustawy w tej sprawie nie ma. Burmistrz Bobowej wezwany do udzielenia odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie przez Radę Miejską w Bobowej. W odpowiedzi Rady Miejskiej wniesiono o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie podniesiono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a możliwość jej skutecznego zaskarżenia minęła po upływie 6 miesięcy od daty jej podjęcia. Ponadto wniesienia skargi nie poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wymaganym art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając wniosek o oddalenie podniesiono, że z dniem 1 stycznia 2002 r. wygasła moc obowiązywania art. 103 i 104 Prawa wodnego z 1974 r. i obecnie zaskarżona uchwała nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy Bobowa uznał, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą Zarządu Gminy Bobowa wprowadziła dla mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłaty za wydanie zezwolenia na przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej. Treść powołanego § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że nałażono nim obowiązki uiszczenia opłat. Ponieważ obowiązek ten jest generalny i abstrakcyjny – tym samym uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. W dacie jej podjęcia nie istniał obowiązek promulgacji aktów organów samorządu terytorialnego jako warunku nadania im cech aktów prawa miejscowego. W każdym przypadku nałożenia jakiegokolwiek obowiązku na mieszkańców gminy, organ gminy musi dysponować właściwą podstawą prawną. Taką podstawą prawną nie mógł być art. 144, ani art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Powołane przepisy określają zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości (lub użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych) uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulowały i regulują rzeczywiście przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Żaden jednak z przepisów art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywał naliczania opłat adiacenckich w drodze uchwały. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to zarząd gminy mógł, w drodze decyzji (a nie uchwały), ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną ponieważ uchwała tą nałożono na nieoznaczonego imiennie adresata obowiązki. Gdyby zarząd gminy wydawał decyzje, wówczas kierowałby je indywidualnie do każdego właściciela nieruchomości i to wówczas, gdyby sieć wodociągową już zrealizowano. Takiej podstawy do nałożenia opłaty nie przewidywał również art. 103 lub 104 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z powołanym art. 103 Prawa wodnego, utrzymanie i eksploatacja urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych należała do właściciela tych urządzeń. Natomiast art. 104 ww. ustawy określał, że za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę i za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Państwa pobiera się opłaty i nie dotyczy to wody pobieranej ze studni publicznych oraz wody użytej do gaszenia pożarów. Żaden z obu przepisów nie wspominał o możliwości nałożenia jakiejkolwiek opłaty za samo przyłączenie (przyłącz) do wodociągu gminnego lub opłaty za udzielenie zezwolenia na dokonanie takiego przyłączenia. Jak trafnie wskazano to w skardze, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały żadna obowiązująca ustawa nie upoważniała organu gminy do wprowadzania tego typu opłaty. Tym samym zaskarżona uchwała, która stanowi akt prawa miejscowego nakładający na nieograniczonego adresata obowiązek ponoszenia opłat, została wydana bez podstawy prawnej zawartej w prawie materialnym. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może np. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz). Przepis ten stanowi regulację prawa ustrojowego (i zarazem ma charakter organizacyjny), ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyła do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał nakładających jakiekolwiek obowiązki na adresata znajdującego się poza administracją samorządowa danego szczebla. Taką podstawą prawną nie mógł być art. 40 ust. 1 u.s.g., który również odsyłał do odrębnych ustawowych upoważnień do stanowienia przepisów prawa miejscowego ("na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy"). Należy również wyjaśnić, że także żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie nieruchomości (posesji) do sieci wodociągowej (lub nakładania jakichkolwiek opłat "podłączeniowych"). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała Sadu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95, opub. w OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 3 jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. § 1 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 i 5, a także § 2 i 3 – zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu pozwalającym na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i w tym zakresie Sąd skargę oddalił. Sama strona skarżąca w istocie nie formułowała żadnych zarzutów przekraczających treść § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Sąd nie podziela stanowiska co do oddalenia skargi z tego powodu, że z dniem 1 stycznia 2002 r. przestało obowiązywać prawo wodne z 1974 r. Zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne w zakresie jej obowiązywania – na jej podstawie pobierane były opłaty i tym samym utrata mocy obowiązywania nie ma znaczenia dla oceny zgodności jej z prawem w dacie jej podjęcia. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, tym samym nie istniał wymóg 6-miesięcznego terminu do jej zaskarżenia przez prokuratora. Wynika to wprost z art. 53 § 3 zdanie 2 P.p.s.a. Wniesienie skargi przez prokuratora nie będącego stroną w postępowaniu administracyjnym nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g. który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.