II SA/Kr 1242/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na uchwałę Rady Gminy Trzyciąż z dnia 27 grudnia 2001 r. nr XXXIX/246/2001 w przedmiocie zatwierdzenia wysokości opłat za dokonanie przyłącza do sieci kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu 27 grudnia 2001 r. Rada Gminy Trzyciąż podjęła uchwałę Nr XXXIX/246/2001 w sprawie wysokości opłaty za dokonanie przyłącza do sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Trzyciąż. W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono, że mieszkańcy Gminy Trzyciąż dokonujący przyłączenia do istniejące sieci kanalizacyjnej obowiązani są do uiszczenia opłaty w wysokości 2000 zł netto na konto Urzędu Gminy Trzyciąż. § 2 określił, że wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy Trzyciąż, a § 3 określił termin wejścia jej w życie na dzień 1 stycznia 2002 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu pismem z dnia 21 września 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rad Gminy Trzyciąż Nr XXXIX/246/2001 w sprawie wysokości opłaty za dokonanie przyłącza do sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Trzyciąż. Działając w oparciu o art. 8, art. 50 § 1 i 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 3 i 15 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do gminnych sieci kanalizacyjnych. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacyjnej. W dalszej części skargi wskazano, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., który w istocie określa własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, itp. Podstawy takiej nie zawiera także art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator podniósł, że ustalone zakwestionowaną uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Trzyciąż wniosła o oddalenie skargi. Rada Gminy podniosła, że uchwała Nr XXXIX/246/2001 z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości opłaty za dokonanie przyłącza do sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Trzyciąż nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z brzmienia uchwały i jej podstawy prawnej. Organ uchwałodawczy wskazał, że w podstawie prawnej uchwały powołany jest art. 7 i 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a w przepisach końcowych stwierdza się, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wskazano ponadto, że przedmiotem skutecznego wniesienia skargi mogą być tylko takie uchwały, które obowiązują w dacie wniesienia skargi, a ta uchwała został uchylona późniejszą uchwałą z dnia 7 września 2005 r. Nr XXXVII/184/2005. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Trzyciąż uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została złożona przez prokuratora co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą Rady Gminy wprowadziła dla mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłaty za przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z treści te uchwały wynika ponad wszelką wątpliwość, że nałożono na mieszkańców Gminy Trzyciąż obowiązek jej uiszczenia. Powołany paragraf pierwszy zaskarżonej uchwały nie prowadzał jedynie fakultatywności czy też dobrowolności w zakresie uiszczania tejże opłaty. W każdym przypadku nałożenia jakiegokolwiek obowiązku na mieszkańców gminy, organ gminy winien dysponować właściwą podstawą prawną. Określona tą uchwałą opłata ma cechy opłaty narzuconej mieszkańcom, będącej daniną publiczną wprowadzoną przez Gminę. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 6 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej d alej w skrócie "u.s.g.". Żaden z tak powołanym przepisów nie stanowił dostatecznej podstawy do nakładania na mieszkańców jakichkolwiek ciężarów, w tym opłat przyłączeniowych. Art. 6 i 7 u.s.g. zawiera przepisy ustrojowo-organizacyjne, zakreślające jedynie katalog spraw o znaczeniu lokalnym, które mogą być przekazywane samorządowi do ich załatwiania. O tym zaś, które z tych spraw przekaże ustawodawca, będą decydowały przepisy prawa materialnego. Drugą cechą tych przepisów (a zwłaszcza art. 7 u.s.g.) jest potwierdzanie rodzajów spraw, które odrębne ustawy przekazały samorządowi gminnemu do wykonywania. W żadnym wypadku sam art. 6 lub 7 u.s.g. nie stanowi wystarczającej podstawy do nakładania opłat na mieszkańców gmin. Dodatkowo art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zawiera tylko katalog spraw przekazanych radzie gminy do wykonywania, ale również i w tym zakresie stanowienie aktu prawa miejscowego wymagało dodatkowej podstawy prawnej w prawie materialnym. Sam art. 18 ust. 2 u.s.g. mógłby być wystarczającą podstawą do stanowienia przepisów prawa wewnętrznego, a więc takich, które nie nakładałyby żadnych obowiązków na mieszkańców gminy. Niewątpliwie zaś zaskarżona uchwała taki obowiązek nałożyła. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, sprowadzających się w istocie do wydawanie aktów o nakładaniu opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 lub pkt 15 u.s.g. zgodnie z którymi do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, a także utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy, że zaskarżona uchwała jest jedynie aktem wewnętrznym (aktem wewnętrznego kierownictwa, skierowanym tylko do organu wykonawczego Gminy). Uchwała Rady Gminy Trzyciąż z dnia 27 grudnia 2001 r. jest przepisem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców Gminy Trzyciąż, których gospodarstwa domowe będą mogły być podłączone do sieci kanalizacyjnej. Każde podłączenie do kanalizacji obarczone było obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia stosownej opłaty, a nie np. opłaty za późniejszy odbiór ścieków bytowych. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Należy wyjaśnić, że również żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał i nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawierały jedynie - co i tak może budzić wątpliwości - podstawę prawną do ustalenia cen za odprowadzanie ścieków, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Podstawy do nakładania opłat bądź zawierania umów nie zawierały art. 98-107 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230). Przepisy tej ustawy również odwoływały się do opłat adiacenckich (art. 99 i 100 Prawa wodnego z 1974 r.). Należy również podnieść i to, że zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego określonego art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Nie ma również racji Rada Gminy Trzyciąż wskazując, że w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały w 2005 r., brak jest obecnie podstaw do jej skutecznego zaskarżenia. Zaskarżona uchwała mogła zostać zakwestionowana przez prokuratora poprzez wniesienie stosownej skargi do sądu administracyjnego w każdym czasie, nawet po jej uchyleniu. Uchwała ta wywołała bowiem określone skutki prawne i w związku z tym nawet po jej uchyleniu są podstawy do zbadania, czy uchwała ta została wydana zgodnie z prawem (kryterium legalności). Stwierdzenie nieważności takiej uchwały może mieć znaczenie dla oceny skutków, jakie uchwała ta wywołała. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził nieważność całości zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.