II SA/Łd 687/12

Dnia 16 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalania opłat za korzystanie z gminnej sieci wodociągowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] roku w sprawie ustalania opłat za korzystanie z gminnej sieci wodociągowej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy Z. w dniu [...] roku podjęła uchwałę w sprawie ustalania opłat za korzystanie z gminnej sieci wodociągowej. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (t. j. Dz.U. z 1997 roku Nr 9, poz. 43 ze zm.). W treści § 1 powołanej uchwały ustalono jednorazową opłatę w wysokości 709 zł za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Zgodnie z § 2 - w przypadku realizacji inwestycji w zakresie uzbrojenia terenów w sieć wodociągową, budowlaną przy udziale finansowym gminy i właścicieli nieruchomości, wysokość jednorazowej opłaty dla osób, które nie uczestniczyły w budowie, będzie ustalana w oparciu o rzeczywiste koszty, nie mniej niż opłata określona w § 1 uchwały. Opłatę tą ustali zarząd gminy. Opłata ta będzie obowiązywać przez okres 5 lat od daty końcowego odbioru technicznego sieci wodociągowej lub jej odcinka. Opłaty określone w § 1 i § 2 uchwały będą podlegały waloryzacji (§ 3 uchwały) i stanowią dochód gminy, który przeznaczany będzie na rozbudowę infrastruktury technicznej (§ 4 uchwały). Zwrot jednorazowej opłaty będzie, na mocy § 5 ust. 1 uchwały, przysługiwał podmiotom, które we własnym zakresie dokonają rozbudowy wodociągowej infrastruktury technicznej i przekażą wybudowaną sieć wodociągową nieodpłatnie na majątek gminy. Z przepisu § 5 ust. 2 uchwały wynika upoważnienie zarządu gminy do zwolnienia z opłaty określonej w § 1 w przypadkach uzasadnionych. Wykonanie uchwały powierzono zarządowi gminy (§ 7 uchwały). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Pismem z dnia 28 maja 2012 roku Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. Zdaniem autora skargi kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, a polski ustawodawca nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem uchwała stanowi, iż ustala się jednorazową opłatę w wysokości 709 zł za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady określone w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych Prokurator wskazał, iż w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż kontestowana uchwała została podjęta 11 lat temu i w świetle ówczesnego orzecznictwa powołany w jej podstawie prawnej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej kształtował generalną właściwość organów stanowiących do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270), dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142 poz. 1591 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Uwzględniając powyższe należy ocenić, że w stanie faktycznym sprawy skarga jest w pełni dopuszczalna. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnej sieci wodociągowej, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Na tej podstawie Sąd uznał, że kwestionowana w skardze uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, zatem jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (t. j. Dz. U. z 1997 roku Nr 9, poz. 43 ze zm.). Wymieniony przepis ustawy o samorządzie gminnym zawierał upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Tymczasem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej określa, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiącej jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m. in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 roku, sygn. akt SA/Po 230/94, dostępne internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej kształtował generalną właściwość organów stanowiących do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niemniej jednak, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, podstawą do ustalenia opłat nie może być powołany przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, co znajduje swoje potwierdzenia w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1133/10, publ. Lex Nr 707804 oraz z dnia 22 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 851/10, publ. Lex Nr 657980; wyroki WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 roku, sygn. akt: II SA/Ke 248/10, publ. Wspólnota 2010/23/42 oraz z dnia 14 kwietnia 2010 roku, II SA/Ke 172/10, publ. Lex Nr 619916 i inne). Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ust. 2 tego przepisu umożliwia scedowanie tych uprawnień na organy wykonawcze tych jednostek. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku (sygn. akt: II SA 2320/00, publ. Lex nr 49520), powołany przepis nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Choć w przepisie tym mówi się o cenach i opłatach, to opłaty o których mowa w tym przepisie, są tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Gdy pojawia się przymus, to czyni opłatę już daniną publiczną narzuconą jednostronnie wraz za usługę. Taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się do argumentów organu wskazać należy, iż znaczny upływ czasu od podjęcia uchwały, czy brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 roku (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 892/10, publ. Lex nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Ol 458/08, publ. Lex nr 475256). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. ko