II OSK 63/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 184/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...]stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Radę Miejską [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r. w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...]na uchwałę Rady Miejskiej [...]z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 23 stycznia 2006 r. Rada Miejska [...], na podstawie art 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Nr 72 poz. 747 ze zm., zwana dalej w skrócie: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania i odprowadzania ścieków. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2006 r., nr 56 poz. 628. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie: - § 28 pkt 7, na podstawie którego przewiduje się pobranie należności za wykonanie przedmiotu umowy oraz określenie terminu i sposobu jej uregulowania, - § 26, który określa konieczność wcześniejszego zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, tj. jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych, - § 22 ust. 1 oraz § 23 ust. 3 - poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia w drodze uchwały rady gminy, kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, co w konsekwencji oznacza ograniczenie kręgu osób uprawnionych do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jedynie do osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Prokurator wskazał na istotne naruszenie prawa tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2018 r. poz.1152 ze zm.) poprzez uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę do nałożenia w drodze uchwały rady miejskiej obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała narusza również art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez uzależnienie wykonania przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od wcześniejszego zawarcia z przedsiębiorstwem umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci oraz art. 6 ust. 4 tej ustawy poprzez uzależnienie wykonania przyłącza osobie o nieuregulowanym stanie prawnym korzystania z nieruchomości do szczególnie uzasadnionych wypadków, w sytuacji gdy ustawa takich ograniczeń nie zawiera. Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności działu VI § 28 pkt § 26 oraz § 22 ust. 1 i § 23 ust.3 zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. Prokurator rozszerzył zarzuty skargi zaskarżając również § 3 w zakresie punktów od 1 do 12 oraz § 5, § 7 i § 9 kwestionowanej uchwały. Następnie w piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r. rozszerzającym zarzuty skargi z dnia 15 czerwca 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest nadto: § 1, § 3, § 4 pkt 1 i 2, § 5, § 6 pkt. 7, § 7, § 8, § 9, § 10 ust. 1 i 3-5, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 21, § 23 ust. 2 i 4, § 24, § 25, § 27, § 28 pkt.1-6 i 8-9, § 29, § 30, § 31, § 33, § 41 i § 49 Regulaminu. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 7 i 94 ust. 1 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1875), art. 19 ust. 2 u.z.z.w., § 135 i § 137 w zw. z art. 143 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016 poz. 283, t.j.), polegające na: (-) wprowadzeniu w Uchwale bez upoważnienia ustawowego nowych definicji legalnych w § 3 w punktach 4, 8, 10, 11, 12, mianowicie "projektu przyłącza", "wodomierza lokalnego", "wodomierza dodatkowego", "wodomierz na innym źródle", "okresu obrachunkowego", a następnie używanie tych nazw w kolejnych przepisach: § 5, § 7, § 19, (-) na nieuprawnionym powtórzeniu w zaskarżonych przepisach uchwały: w § 11 treści przepisów art. 19 ust. 2 u.z.z.w., w § 3 pkt. 2, 3, 5, 6, 9 treści przepisów art. 2 odpowiednio pkt. 3, 4, 6, 5, 19 u.z.z.w., w § 4 pkt. 1 i 2 - części treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w., w § 8 ust. 2 - treści art. 6 ust. 5 u.z.z.w., w § 10 ust. 1 w zasadzie treści regulacji art. 6 ust. 6 u.z.z.w. - art. 19 ust. 2 pkt. 1 u.z.z.w. poprzez brak określenia w Uchwale minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, wskazania i skonkretyzowania parametrów, do czego zobowiązywał wspomniany przepis, a poprzestanie na powtórzeniu w §4 pkt. 1 i 2 części art. 5 ust. 1 u.z.z.w., - art. 7 u.z.z.w. poprzez nałożenie na odbiorcę w § 6 pkt. 7 Uchwały obowiązku udostępnienia przedstawicielom przedsiębiorstwa swobodnego dostępu do nieruchomości albo pomieszczeń, w celu wykonania obowiązków określonych w § 4 i § 5 Regulaminu, podczas, gdy art. 7 u.z.z.w. tworzy zamknięty katalog przypadków, które uprawniają do wstępu na nieruchomość, - art. 6 ust 3 u.z.z.w. poprzez uzależnienie w § 8 ust. 1 Uchwały zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcą, którego nieruchomość została przyłączona do sieci od spełnienia przez odbiorcę warunków przyłączenia, określonych w Regulaminie, podczas gdy u.z.z.w. nie uzależnia zawarcia umowy od spełnienia jakichkolwiek innych warunków poza złożeniem wniosku przez osobę, - art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 ust. 3, § 11 stron umowy w przypadku budynków w zabudowie szeregowej, podczas, gdy stwierdzenie, kto może być stroną umowy wyczerpująco ujęto w art. 6 ust. 4 , 5 i 6 u.z.z.w., - art. 19 ust. 2 , art. 6 ust. 3 pkt.1-6 u.z.z.w. oraz art. 3531 k.c. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, naruszenie zasady swobody umów i uregulowanie w § 8 ust. 4, 5, 6, 7, § 9, §10 ust. 3, 4, 5, §1 2, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17 i § 18 Uchwały takich kwestii, jak czasookres, strony, forma, treść umowy, sposób i termin rozliczeń, wygaśnięcie i rozwiązanie umowy oraz skutki tych czynności prawnych, podczas, gdy ustawodawca przekazał je do regulacji w drodze umowy cywilnoprawnej, - art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez określenie w § 21 Uchwały przesłanek, po których spełnieniu przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, w sytuacji, gdy wspomniany przepis u.z.z.w. nakazuje przyłączenie do sieci osoby ubiegającej się, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia, określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. - art. 19 ust. 2 pkt. 5 u.z.z.w. poprzez niewykonanie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Uchwale technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług, wodociągowo-kanalizacyjnych, do czego zobowiązywał wskazany przepis, - art. 19 ust. 2 i art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez sformułowanie w § 23 ust. 2 Uchwały obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów, podczas gdy ustawodawca wskazuje na brak obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów, a nadto przyznanie przedsiębiorstwu w § 23 ust. 4 Uchwały uprawnienia do żądania dodatkowych informacji, niezbędnych do określenia warunków przyłączenia i nieuprawnione uzależnianie w § 33 odbioru przyłącza po dostarczeniu przez wnioskodawcę geodezyjnej dokumentacji powykonawczej, - art. 19 ust.2 pkt 4 u.z.z.w. i przekroczenie delegacji ustawowej poprzez scedowanie w § 24 ust. 1 Uchwały na przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci, podczas, gdy problematykę tą winien regulować Regulamin, - art. 19 ust. 2 u.z.z.w., art. 15 ust. 4 u.z.z.w. i art. 6 ust. 2 u.z.z.w. i przekroczenie delegacji ustawowej poprzez uzależnienie w § 24 ust. 2, § 25, § 27, § 28 pkt. 1-6 i 8-9 Uchwały przyłączenia do sieci od uprzedniego spełnienia wielu przesłanek, a mianowicie przedłożenia projektu przyłącza, uzgodnienia go z przedsiębiorstwem w zakresie zgodności z wydanymi warunkami, zawarcia umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci, podczas, gdy przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, a nadto odwołanie się w § 30 i 31 do przepisów § 24-26, - art. 87 § 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 49 Uchwały, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego i Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi, co jest sprzeczne z zasadą hierarchiczności aktów prawnych, i nadaje normom aktu prawa miejscowego prymat nad postanowienia aktom wyższego rzędu, a takim są ustawy i rozporządzenia wobec Uchwał Rad Miejskich. Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na rozszerzenie zarzutów skargi Rada Miasta [...] wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "Wodociągi [...]" sp. z o.o. w [...] w dniu 29 maja 2018 r. przedłożyło Radzie Miasta [...] projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a Rada Miasta Białystok uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] " uchwaliła projekt "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] ". Następnie uchwalony projekt "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] " został przez Radę Gminy pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. przekazany Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] celem zaopiniowania. Przywołane okoliczności uzasadniają zdaniem organu umorzenie postępowania. Z ostrożności procesowej organ wniósł jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Objęta skargą uchwała wprowadzająca regulamin w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w dniu 23 stycznia 2006 r., tj. w dniu podejmowania uchwały. Kontrolując legalność uchwały Sąd, jest zobowiązany czynić to na datę jej podejmowania. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ma charakter deklaratoryjny, działający z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Dla oceny wadliwości aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Dlatego też Sąd uwzględnił brzmienie poszczególnych przepisów ustawy z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2006 r., wbrew twierdzeniom organu, nie stał na przeszkodzie fakt podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia projektu "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] ". Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ gminy działa bowiem wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich skutków przez nią wywołanych (np. skutków w zakresie żądania odpłatności za przyłączenie do sieci). Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. Także upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, bowiem nieważność aktu prawa miejscowego, a takim jest niewątpliwie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.), można stwierdzić także po upływie roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Zaskarżony w niniejszej sprawie regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). Powołując się na art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) Sąd wskazał, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia i może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w zaskarżonej uchwale. Ilość stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy nie pozwala sądowi na ocenę inną niż prowadzącą do eliminacji zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego jako naruszającej prawo w sposób istotny. Upoważnienie do podjęcia przez organy samorządu terytorialnego uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Wszelkie odstępstwa od katalogu spraw przeznaczonych do uregulowania, sformułowanego w tym przepisie stanowi istotne naruszenie prawa (przekroczenie delegacji ustawowej), którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Wynika to między innymi § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała we wskazanym przez Prokuratora w pkt 1 pisma z dnia 15 czerwca 2018 r. zakresie powtarza zapisy ustawy, bądź powtarzając je jeszcze dokonuje jego modyfikacji przepisów ustawy. I tak przepis § 1 uchwały powtarza art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Materię, którą winien określać regulamin wskazuje zaś już art. 19 ust 2 u.z.z.w. w sformułowaniu: "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług". Regulacja Rady Miejskiej stanowi zatem niedopuszczalne niedokładne powtórzenie tego uregulowania, wprowadza własne treści, uogólnienie, używając sformułowania: "zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków", stwarzając wrażenie, iż na nowo określa zakres regulacji regulaminu. Ponadto w § 3 pkt 2, 3, 5, 6, 9 zaskarżonej uchwały odzwierciedlono treść przepisów art. 2 odpowiednio pkt. 3, 4, 6, 5, 19 u.z.z.w., w § 4 pkt 1 i 2 treść art. 5 ust. 1 tej ustawy, w § 8 ust. 2 przepis art. 6 ust. 5 ustawy, a zapis § 10 ust. 1 w zasadzie pokrywa się z regulacją art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Zgodnie natomiast z § 118 w związku z § 148 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa, stanowi uregulowanie materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granicy (np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt Il SA/Wr 1179/90). Dalej Sąd poniósł, że w § 3 pkt 4, 8, 10, 11 i 42 zaskarżonej uchwały, bez upoważnienia ustawowego wprowadzono nowe definicje legalne "projektu przyłącza", "wodomierza lokalnego", "wodomierza dodatkowego", "wodomierz na innym źródle", "okresu obrachunkowego", a następnie używano tych pojęć w § 5, § 7 i § 19 uchwały. Przepis art. 149 Zasad techniki prawodawczej wskazuje zaś, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Ustawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnił zaś rady miejskiej do tworzenia własnych definicji legalnych w regulaminie. Rada nie ma zatem delegacji ustawowej do wprowadzania takich regulacji, stąd też sformułowanie w zaskarżonym Regulaminie definicji w/w pojęć stanowi naruszenie przepisów prawa o charakterze istotnym. Jako naruszenie prawa o kwalifikacji istotnej Sąd uznał nadto użycie w § 5, § 7 oraz § 19 opisanych pojęć, m.in. wodomierz na innym źródle, wodomierz dodatkowy. Nadto w § 5 wskazano, iż przedsiębiorstwo zobowiązuje się do odczytów i rozliczeń w oparciu m.in. o te urządzenia, zainstalowane przez odbiorcę, co jest niezgodne z art. 7 pkt 2 u.z.z.w., w którym użyto innych określeń (urządzenia pomiarowe, wodomierz główny, wodomierze zainstalowane na punktach czerpalnych). Jak trafnie wskazuje też Prokurator w § 5 pominięto także fakt, iż art. 7 u.z.z.w. tworzy zamknięty katalog przypadków, które uprawniają do wstępu na nieruchomość, a nadto wskazują na obowiązek posiadania przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo pisemnego upoważnienia i okazania legitymacji. Nie znajduje podstawy w delegacji ustawowej również regulacja § 6 pkt 7 Uchwały, nakładająca na odbiorcę wody obowiązek zapewnienia przedstawicielom przedsiębiorstwa swobodnego dostępu do nieruchomości albo pomieszczeń w celu wykonania obowiązków określonych w § 4 i § 5 Regulaminu. Powyższa regulacja jest ewidentnie niezgodna z opisanym już wyżej art. 7 u.z.z.w., albowiem pomija ustanowioną w tym przepisie konieczność posiadania przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo pisemnego upoważnienia i okazania legitymacji. Ponadto ustalanie zasad dostępu przez pracowników dostawcy usług do nieruchomości nie mieści się w katalogu spraw zawartych w art. 19 ust. 2 pkt 1 - 7 u.z.z.w. Prokurator trafnie zdaniem Sądu wskazał też, że zapis § 8 ust. 2 uchwały narusza w sposób istotny art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem powołany przepis ustawy nie uzależnia zawarcia umowy o dostarczanie wody od spełnienia jakichkolwiek innych warunków poza złożeniem wniosku przez osobę, której nieruchomość została podłączona do sieci. W § 8 ust. 3 oraz w § 11 określono ponadto, kto może być stroną umowy w przypadku budynków w zabudowie szeregowej, co wykracza ewidentnie poza zakres delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Problematyka, kto może być stroną umowy została bowiem wyczerpująco określona w art. 6 ust. 4, 5 i 6 u.z.z.w. W dalszej części uzasadnienia wyroku podniesiono, że art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. nie zawiera delegacji ustawowej do określenia treści umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Sąd uznał, że przepisy prawa miejscowego zawierające ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej należy również zakwalifikować do przepisów istotnie naruszających prawo, wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej. Skarżona uchwała zawiera szereg regulacji, stanowiących przekroczenie delegacji ustawowych i naruszających opisaną wyżej swobodę zawierania umów. Naruszenia te dotyczą: § 8 ust. 4, 7, określającego okres, formę i treść umowy, w sytuacji gdy problematyka ta powinna być pozostawiona do regulacji w umowie, § 8 ust. 5 oraz § 18 ust. 1, gdzie wskazano, iż integralną częścią umowy są załączniki i określono, co winny zawierać. Materię podlegającą regulacji umownej zawiera również: § 9, nakładający na odbiorcę obowiązek pisemnego informowania przedsiębiorstwa o utracie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości i określający kwestię odpowiedzialności za należności powstałe do czasu wygaśnięcia umowy, zapis § 10 ust. 3 nakazujący zawieranie uzgodnień w załączniku do umowy, § 12, regulujący kwestie wygaśnięcia umowy, § 15 ust. 1 określający obowiązek odbiorcy powiadomienia o zmianie danych oraz konsekwencjach niepowiadomienia, oraz zapisy § 16 i 17 określające sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, regulujących uprawnienia przedsiębiorstwa w zakresie wystawiania faktur, w tym prognozowanych, z określeniem w nich terminu płatności, kwestię rozliczania nadpłat. Z przekroczenie delegacji ustawowej został również uchwalono § 41, regulujący kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej za zakłócenia w dostawie wody oraz odprowadzaniu ścieków, podczas gdy art. 19 ust. 2 nie upoważnia gminy do regulowania odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Za niedopuszczalny uznał także Sąd zapis § 21 uchwały, określający sytuację, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci (pogorszenie w wyniku nowego przyłączenia technicznych możliwości świadczenia minimalnego poziomu usług, wykonanie przyłącza bez wiedzy przedsiębiorstwa, niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi), które to uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 4 ustawy. Z przywołanych przepisów ustawy wynika, że to przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć ustaleniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Gmina nie ma zatem kompetencji do określenia jakichkolwiek przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia do sieci (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13). Jako istotnie naruszające prawo zostały uznane również regulacje § 22 ust. 1 i 23 ust. 3, w których wskazano, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepisy powyższe w sposób nieuprawniony różnicują sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, którego to zróżnicowania przepis art. 6 ust. 4 ustawy nie wprowadza i nie uzależnia prawa osób korzystających z nieruchomości od wystąpienia szczególnych warunków, przy zaistnieniu których - zgodnie z uchwałą - jedynie przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie. Nadto, ustawa nie przyznaje lokalnemu prawodawcy upoważnienia do różnicowania sytuacji tych podmiotów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy (analogicznie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/18, CBOSA). Natomiast § 23 ust. 2 kwestionowanej uchwały nakładający obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o przyłączenie dodatkowych wymienionych w nim dokumentów pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., który wprowadza, jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował zatem żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Nie znajduje uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie "na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu" jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taka regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Za nieznajdujący oparcia w delegacji ustawowej Sąd I instancji uznał również przepis § 24 ust. 1 Uchwały, zgodnie z którym przedsiębiorstwo określa warunki przyłączenia do sieci. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy warunki przyłączenia do sieci określa regulamin, dlatego właśnie w tym akcie prawnym powinno się też wskazać ramowe techniczne warunki określające realizację nowych przyłączy, tych uprawnień nie można scedować na przedsiębiorstwo. Kwestionując zapis § 26 uchwały zobowiązujący wnioskodawcę do zawarcia umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych, Sąd stwierdził, iż stoi sprzeczności z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Umowa ta winna być ostatnim etapem "porozumienia" między przedsiębiorstwem, a odbiorcą, po uprzednim złożeniu wniosku o przyłączenie oraz faktycznym przyłączeniu do sieci. Przepisy u.z.z.w., w tym art. 15 ust. 4 ustawy nie upoważniają do uzależnienia podjęcia prac w zakresie przyłącza od zawarcia wcześniej jakiekolwiek umowy z przedsiębiorstwem, czy też dostarczenia projektu przyłącza. Regulacja § 28 pkt 7 kwestionowanej uchwały, w którym wskazano, że umowa o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej określa w szczególności należność za wykonanie przedmiotu umowy oraz termin i sposób jej uregulowania również została zdaniem Sądu wydana bez podstawy prawnej. Wprowadza jednostronnie nakładaną na obywateli opłatę nieprzewidzianą w przepisach prawa, co jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W zaskarżonej uchwale odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego, którą to regulację należy ocenić negatywnie. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/Ol 936/17, wyroki NSA: z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, Lex nr 149541; z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04, Lex nr 164665). Przepis art. 19 ustawy nie daje radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis ten nie zawiera jednak upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej. To zaś, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przedstawionej oceny nie zmienia podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie, jako akt rangi podstawowej, nie może bowiem stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 587/17, wszystkie dostępne w CBOSA). Za trafny został także uznany zarzut Prokuratora braku jakichkolwiek podstaw prawnych do uregulowania w § 41 zakwestionowanej uchwały, tj. w akcie prawa miejscowego zasad odpowiedzialności odszkodowawczej usługodawcy za zakłócenia w dostawie wody oraz odprowadzaniu ścieków. Wykroczenie poza delegację ustawową określona w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. jest oczywiste, tym bardziej, że zagadnienia odpowiedzialności z tego tytułu regulowane są przepisami kodeksu cywilnego. Dalej Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie objęła swoją materią zakresu z punktu 9 art. 19 ust.2 ustawy, a mianowicie - warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Za sprzeczny z prawem został również uznany § 49 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w regulaminie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy. Narusza to wyrażoną w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadę hierarchiczności aktów prawnych, zgodnie z którym hierarchia ta przedstawia się następująco: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Konsekwencją zasady hierarchiczności jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Wskazany przepis regulaminu wprowadza tymczasem regułę, wedle której w sprawach nieuregulowanych regulaminem mają zastosowanie wskazanej w nim ustawy oraz rozporządzeń. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której przepisy regulaminu mają prymat nad ustawą, co w przypadku niegodności między tymi aktami nakazuje rozstrzygać na korzyść uchwały. Stanowi to jaskrawe naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podsumowując Sąd uznał, że zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skargą kasacyjną wniosła Rada Miasta [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. u.z.z.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż treść § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - zwanej dalej uchwałą, stanowi nieuprawnione i wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego powtórzenie treści przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w., w sytuacji w której § 1 uchwały stanowi o zakresie terytorialnym obowiązywania praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w odniesieniu do terytorium Gminy [...] wobec faktu, iż Wodociągi [...] sp. z o.o. prowadzą działalność regulowaną także na terytorium sąsiedniej gminy [...], co powoduje, iż zarzut powtórzenia przepisu ustawy w akcie prawa miejscowego jest niezasadny, a dyspozycja § 1 uchwały nie reguluje po raz kolejny tego co zostało uregulowane w materii ustawowej; b) art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której określenie w uchwale znaczenia pojęć: "projektu przyłącza", "wodomierza lokalnego", "wodomierza dodatkowego", "wodomierza na innym źródle", "okresu obrachunkowego" nie jest nową definicją legalną stworzoną przez radę gminy a stanowi element wypełniający dyspozycję normy prawnej art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. w zakresie w jakim odnosi się ona do uprawnienia rady gminy do ustalenia szczegółowych warunków zawierania umów z obiorcami usług, a potrzeba użycia w/w pojęć w uchwale podyktowana jest możliwymi do wystąpienia zindywidualizowanymi stanami faktycznymi, co do miejsca lokalizowania urządzeń pomiarowych na nieruchomościach odbiorców: c) art. 7 ust. 2 u.z.z.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że § 5 i § 6 pkt. 7 uchwały pomija zamknięty katalog przypadków, które uprawniają osoby reprezentujące przedsiębiorstwo do wstępu na nieruchomość odbiorcy i pomija obowiązek legitymowania się przez osobę reprezentującą legitymacją służbową i pisemnym upoważnieniem, w sytuacji w której, wyżej wymienione obowiązki wynikają wprost z art. 7 u.z.z.w i jego literalne powtórzenie w treści § 6 pkt. 7 ustawy byłoby nieuzasadnione; d) art. 6 ust. 3 w związku z art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż § 8 ust. 2 uchwały stanowi dodatkowy warunek niezbędny do zawarcia umowy, w sytuacji w której dyspozycja § 8 ust. 2 uchwały odnosi się do stanu faktycznego polegającego na zawarciu przez przedsiębiorstwo umowy z odbiorcą, którego nieruchomość zabudowana jest budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi oraz uzasadnione jest faktyczną potrzebą szczegółowego określenia warunków zawierania umów z odbiorcami z uwzględnieniem stanu prawnego nieruchomości przyłączanej; e) art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 5, art. 6 ust. 6 w związku z art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż § 8 ust. 2 i § 11 uchwały nie mogą regulować podstawy do zawarcia umowy z osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, w sytuacji w której art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, iż umowa może być zawarta z "osobą" nie ograniczając tego katalogu jedynie do osób fizycznych, podczas gdy przepis art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. nakazuje szczegółowo określić warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, którymi nie są tylko i wyłącznie osoby fizyczne a które także opisane są w art. 6 ust. 5 i ust. 6 u.z.z.w.; f) art. 6 ust. 3 pkt. 3 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt.2 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznaniu, że § 8 ust. 4 i ust. 7 uchwały nie mogą regulować okresu na jaki umowy mogą być zawierane wobec konieczności pozostawienia uregulowania dla reżimu cywilnych stosunków umownych, w sytuacji w której regulacja § 8 ust. 4 i ust. 7 uchwały nie stanowi regulacji przekraczającej delegację ustawową oraz art. 6 ust. 3 pkt. 3 u.z.z.w nie wyklucza się wzajemnie z art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. w zakresie w jakim ten ostatni ustanawia podstawę do określenia w uchwale w jakiej formie i na jaki czas mogą być zawierane umowy a regulacja art. 6 ust. 3 pkt. 3 u.z.z.w. stanowi o prawach i obowiązkach stron umowy, a nie o jej formie i czasookresie na jaki może zostać zawarta, g) art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchwalenie § 21 uchwały wykracza poza kompetencje rady gminy, która nie ma prawa do określenia w uchwale jakichkolwiek przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia do sieci, w sytuacji w której Sąd I instancji nie dokonał wykładni a contrario przepisu art. 15 ust. 4 u.z.z.w., z której to wykładni wynika wprost uprawnienie Gminy do uregulowania w zaskarżonej uchwale prawa przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do sieci, w sytuacji w której nie są spełnione warunki przyłączenia do sieci określone w uchwale oraz nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, h) art. 6 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że § 22 ust. 1 i § 23 ust. 3 uchwały różnicują w sposób nieuprawniony sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w sytuacji gdy: - sytuacja faktyczna i prawna osoby posiadającej tytuł do nieruchomości i osoby nieposiadającej takiego tytułu jest różna i nie podlega zasadzie równego traktowania odbiorców, - przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wykładany w związku z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. nakazuje przyjąć, iż skoro ustawa wskazuje jedynie na uprawnienie ("umowa, o której mowa w ust. 1 może być zawarta"), a nie na obowiązek jej zawarcia to rada gminy posiada prawo do uchwalenia szczegółowego trybu i warunków zawierania umów z różnymi kategoriami odbiorców, - nieuprawnione różnicowanie sytuacji podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości oraz podmiotu nieposiadającego tytułu do nieruchomości nastąpiłoby w sytuacji ukształtowania przez uchwałę rady gminy jednakowych warunków zawarcia umowy dla obydwu kategorii podmiotów; i) art. 5 ust. 1 u.z.z.w. w związku z art. 19 ust. 2 pkt. 2 i pkt 4 u.z.z.w. polegający na ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny, a rada gminy posiada uprawnienie do ukształtowania obowiązku odbiorcy usług poprzez zobowiązanie go do przedłożenia mapy sytuacyjnej wraz z określeniem uzbrojenia terenu, przez które przebiegać będzie przyszłe przyłącze, które to uprawnienie podyktowane jest koniecznością umożliwienia dla Przedsiębiorstwa wykonania ustawowego obowiązku kontroli projektowanego przyłącza pod kątem możliwości zapewnienia przyszłej dostawy wody lub odprowadzania ścieków w sposób ciągły oraz nieuwzględnienia wymogu prawnego określonego dyspozycja art. 29 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, j) art. 15 u.z.z.w. przez przyjęcie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek realizować inwestycje wodociągowe i kanalizacyjne bez liczenia się z kosztami działalności, a zatem bez względu na wysokość ceny usług; k) art. 19 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. polegający na ich błędnej wykładni i uznaniu, że przepis art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w obejmuje swym zakresem znaczeniowym jedynie umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków w sytuacji w której § 26 uchwały stanowi wypełnienie dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt. 2 w zakresie w jakim wprowadza szczegółowy tryb zawarcia umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków poprzedzony umową przyłączeniową, l) naruszenie przepisu prawa materialnego to jest art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że § 49 uchwały wprowadza niedozwoloną regułę, wedle której w sprawach nieuregulowanych regulaminem mają zastosowanie wskazane w nim ustawy oraz rozporządzenia, w sytuacji w której brak jest przesłanek do uznania, iż akt prawa miejscowego nie może, w zakresie nieuregulowanym, odnosić do innych aktów prawnych i nie świadczy to o sprzeczności z prawem regulacji § 49 uchwały, a jedynie może stanowić o jej bezskuteczności, ł) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 19 ust.2 pkt 3 i 6 u.z.z.w. w zw. z § 5 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1701), w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 marca 2018 r., przez uznanie, że § 28 pkt 7 uchwały, w której wskazano, że umowa o przyłączenie nieruchomości do sieci zawiera w szczególności należność za wykonanie przedmiotu umowy oraz sposób i termin jej uregulowania, nie ma oparcia w delegacji ustawowej. 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie zarzutu powtórzenia lub uzupełnienia norm art. 5 do art. 19 u.z.z.w., b) art. 147 §1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności całej uchwały podczas gdy przepis art. 147 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały w części, c) 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy co najwyżej uzasadniona była możliwość stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych, czyniąc to na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw w takim zakresie, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego wyroku. W warunkach przedmiotowej sprawy, mimo, że regułą jest rozpoznawanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności, usprawiedliwione wydaje się odstępstwo od tej zasady. Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić trzeba, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z administracji publicznej, gdyż zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy – a regulamin dostarczania wody stanowi akt prawa miejscowego regulującego prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, do uchwalenia zaś regulaminu jest legitymowana rada gminy, na obszarze której regulamin będzie obowiązywał. Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że przepis § 1 uchwały powtarza art. 19 ust. 2 u.z.z.w. z tym, że czyni to w sposób niedokładny, wprowadzając własne treści i uogólnienia. Dodać należy, że w § 1 uchwały wskazano, że regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców. Zgodnie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin winien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców. Natomiast zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zgodnie z art. 1 u.z.z.w. określa tylko i wyłącznie ustawa. Przez zasady należy rozumieć normy naczelne, które wytyczają granice, w jakich inne normy powinny się mieścić. Wskazać należy, że w u.z.z.w. wyznacza trzy wiodące zasady, które oddają intencję ustawodawcy. Pierwsza zasada to zasada rozdziału zadań i odpowiedzialności między gminą i przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, druga to świadczenie usług w oparciu o formy cywilnoprawne, a trzecią można określić jako zasadę ograniczenia priorytetu interesu publicznego. Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym art. 7 u.z.z.w. zawiera zamknięty katalog przypadków, które uprawniają do wstępu na osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub obiektu należącego do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7. W art. 7 pkt 2 wskazuje jakich urządzeń pomiarowych kontrola ta może dotyczyć. W zaskarżonej uchwale obowiązek odbiorcy do umożliwienia przeprowadzenia kontroli w § 5 i § 6 pkt 7 rozszerzono na inne urządzenia pomiarowe. Obowiązek odczytu urządzeń, o których mowa w § 5, winien stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej zawartej między przedsiębiorstwem a odbiorcą usługi, skoro są one montowane w oparciu o "uzgodnienia" poczynione z przedsiębiorstwem. Inne obowiązki niż określone w u.z.z.w., mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zasadnie uznał również Sąd I instancji, że przepis art. 6 ust. 4-6 u.z.z.w. wskazuje z jakimi podmiotami może być zawarta umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Wskazane w § 8 i § 11 zaskarżonej uchwały podmioty są z jedną z grup podmiotów, o których mowa w art. 6 ust. 4-6 u.z.z.w. Nadto określenie podmiotów, z którymi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zawrzeć umowę o dostarczanie wody i odbiór ścieków nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Wszelkie odstępstwa od katalogu spraw przeznaczonych do uregulowania w regulaminie określonego w ustawie przesądza o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi naruszenie prawa, którego skutkiem musi być stwierdzenie nieważności w całości lub w części. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. mówi o warunkach i trybie zawierania umowy, a nie z jakim podmiotami. Nadto § 11 zaskarżonej uchwały bezpodstawnie zawęża krąg osób, z którymi może być zawarta umowa jedynie do posiadających tytuł prawny do nieruchomości, pomijając osoby korzystające, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjne, że w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy wynikało uprawnienie do określenia w regulaminie formy w jakie winny być zawarte umowy o dostarczane wody i na jaki czas, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 4 i 7 uchwały. Powyższa delegacja nie przyznaje kompetencji do określenia treści umowy. Formę umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. (forma pisemna), a w art. 6 ust. 3 jakie winny zawierać postanowienia (m.in. okresu obowiązywania umowy). Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać treść tej umowy, w szczególności w zakresie o jakim mowa w art. 6 ust. 3. Trafnie Sąd I instancji dostrzegł, że za niedopuszczalny należy uznać § 21 uchwały, określający kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci tj. jeżeli nastąpi pogorszenie techniczne możliwości świadczenia minimalnego poziomu usług (ust.1) albo gdy przyłącze wykonano bez wiedzy przedsiębiorstwa lub niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi uzgodnionym projektem (ust. 2). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w myśl art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Gmina nie ma zatem kompetencji określania jakichkolwiek przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia do sieci. Podnieść jednocześnie należy, że w zaskarżonej uchwale nie ustalono technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych nie wykonując tym samym delegacji ustawowej, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. Nie jest uzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 6 ust. 4 u.z.z.w. skutkującej bezzasadnym przyjęciem, że § 23 ust. 1 i § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości i osób, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym odnośnie możliwości uzyskania zgody na przyłączenie do sieci, ograniczając uprawnienie tych ostatnich do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że takiego rozróżnienia nie wprowadza przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Do wprowadzenia takiego zróżnicowania naruszającego zasadę równości wynikające z wskazanego przepisu nie daje również przepis art. 19 ust. 2 ustawy zawierający delegację ustawową do uchwalenia regulaminu. Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował również § 26 uchwały zobowiązujący wnioskodawcę do zawarcia z przedsiębiorstwem umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast w ust. 4 powołanego przepisu nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci nieruchomości, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usługi. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy nie uzależnia podjęcia prac realizacji budowy przyłącza od zawarcia jakiejkolwiek umowy z przedsiębiorstwem ani też zakres delegacji ustawowej określony w art. 19 ust. 2 nie daje podstaw do nałożenia takiego obowiązku na przyszłego ewentualnego odbiorcę usług w drodze uchwały. Do realizacji procesu inwestycyjnego związanego z budową przyłącza, przeprowadzenia oceny prawidłowości jego realizacji mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 29 i następne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący błędnego przez Sąd I instancji przyjęcia, że § 49 zaskarżonej uchwały narusza wyrażoną w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadę hierarchiczności aktów prawnych. Wskazany przepis uchwały stanowi, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, u.z.z.w. oraz przepisy wykonawcze. Tak sformułowany przepis może sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa w tym wskazanie w nim ustawy. Tak sformułowany przepis może sugerować, że w sprawach uregulowanych w regulaminie, nawet w przypadku jego sprzeczności z aktem wyższego rzędu jaki jest ustawa pierwszeństwo ma regulamin, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą określoną w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że jednoznaczna treść § 28 pkt 7 zaskarżonej uchwały, wprowadza jednostronnie nakładaną na obywateli przez organ administracji publicznej opłatę nieprzewidzianą w przepisach prawa. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowią m.in., że realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie z art. 19 ust. 2 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym (pkt 2) - szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz (pkt 4) warunki przyłączania do sieci. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/19 wskazując na treść w/w przepisów u.z.z.w., stwierdził, że "na gruncie wymienionych przepisów rozróżnić należy obowiązek ponoszenia kosztów: "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1), obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. Jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 3, regulamin określa m.in. sposób rozliczania w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, ale nie może nakładać na odbiorców usług opłat, które nie są przewidziane wyraźnie w przepisach ustaw. Zważywszy, że uchwała ustanawiająca wspomniany Regulamin jest aktem prawa miejscowego wskazać trzeba na przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że szczegółowe umocowanie konkretnych organów (w tym wypadku Rady Miasta) do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe. Zasada, zgodnie z którą akty prawa miejscowego mogą ustanawiać organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach (przedmiotowych i podmiotowych) zawartych w ustawie została wyznaczona w art. 94 Konstytucji RP. Z powyższego wynika obowiązek organów administracyjnych stanowiących akty prawa miejscowego przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego im przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1658/11, dostępny (w:) CBOSA). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, CBOSA). Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej." Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r.). W niniejszej sprawie kwestionowany przepis uchwały stanowi, że warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej jest odpłatność. Stąd taki element przymusu czyni ten obowiązek daniną publiczną, narzuconą jednostronnie i warunkującą usługę polegającą na przyłączeniu do sieci. Odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem, od spełnienia którego uzależnione będzie przyłączenie nieruchomości do urządzenia komunalnego. Słuszne zatem jest stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 i 6 u.z.z.w. nie mógł stanowić podstawy do ustalenia w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków ponoszenia opłat przez odbiorców (użytkowników sieci). Nakładane na odbiorców usług opłaty muszą wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, dlatego obowiązki związane z ich ponoszeniem muszą być formułowane przy użyciu jasnych, precyzyjnych sformułowań, uniemożliwiających stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny, zgodnie z którym wbrew stanowisku Sądu I instancji organ w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt 2 i 4 u.z.z.w. w związku z ciążącym na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym obowiązkiem zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny (art. 5 ust. 1 ustawy) nie był uprawniony do nałożenia na odbiorcę usług zgodnie z § 23 ust. 2 uchwały mapy sytuacyjnej określającą użytkowaną nieruchomość wraz z istniejącą siecią wodociągową i kanalizacyjną oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Zasadnie Sąd uznał, że powyższa regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym wynikające z art. 29, 29a ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Takiego obowiązku nie przewiduje również sama ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Nie daje również takich uprawnień organowi delegacja ustawowa, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Delegacja ustawowa mówi bowiem jedynie o określeniu warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych (pkt 5) oraz warunkach przyłączenia do sieci (pkt 4). Za uzasadniony natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny dotyczący błędnego uznania za istotne naruszenie prawa treść § 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim powtarza on definicje zawarte w u.z.z.w. np. odbiorca, przyłącze wodociągowe oraz definiuje pojęcia wprowadzone przez uchwałę np. wodomierz lokalny, wodomierz dodatkowy. Zaznaczyć należy, że powtórzenie definicji ustawowych sprowadza się do wskazania konkretnego przepisu u.z.z.w., w którym została zawarta definicja legalna danego pojęcia. O ile należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż zgodnie z § 118 w zw. z art. 148 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów wykonawczych, jednak w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie trudno uznać naruszenie tej zasady techniki prawodawczej za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie organ odesłał jedynie do aktu prawnego – ustawy, w której dane pojęcie zdefiniowano. Nie ma to żadnego wpływu na stosowanie przepisów zarówno ustawy jak i zaskarżonej uchwały, a w szczególności nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych. Tak samo zdefiniowane na potrzeby danego akty prawa miejscowego określonych pojęć, które nie tylko nie zostały zdefiniowane w akcie prawnym wyższego rzędu, a w szczególności ustawy, w oparciu o który akt ten został wydany, ale są to pojęcia, które nie występują w treści ustawy nie można uznać za istotne naruszenie prawa. Mają one na celu uczynienie postanowień uchwały bardziej jednoznacznymi, nie budzącymi wątpliwości podczas ich stosowania w praktyce. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych zgłoszonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że również one nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z nim uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nazbyt ogólny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż dane postanowienie zaskarżonej uchwały narusza przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w każdym przypadku wskazał konkretny przepis oraz przedstawił przesłanki stanowiące podstawę takiego wniosku. Dotyczy to również przypadków, w których Sąd stwierdził naruszenie zasad technik prawodawczej wskazując w takiej sytuacji przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, a tym samym brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że sąd stwierdza nieważność uchwały w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wykazał, że podstawę stwierdzenia naruszenia przez wskazane przepisy zaskarżonej uchwały było stwierdzenie przede wszystkim przekroczenie delegacji ustawowej, naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w u.z.z.w., w tym nakładanie na adresatów zawartych w nim norm obowiązków nie znajdujących podstawy w przepisach rangi ustawowej, które to naruszenia należy zakwalifikować do istotnych w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ilość stwierdzonych postanowień uchwały, które w sposób istotny naruszały przepisy ustawy oraz stwierdzenie, iż uchwała nie objęła swoją materią zgodnie z delegacją ustawową wskazaną w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe uzasadniało stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości, gdyż bez zakwestionowanych zapisów uchwała byłaby aktem ułomnym, nie stanowiłaby logicznej całości i nie mogłaby być w praktyce stosowana. Należy nadto nadmienić, że skargą kasacyjną nie zostały objęte wszystkie postanowienia uchwały, które Sąd I instancji uznał za naruszające przepisu u.z.z.w. w istotny sposób tj. § 5, § 8 ust. 4, 5 i 7, § 9, § 10 ust. 3, § 12, § 15 ust. 1, § 16, § 17, § 41. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uwzględnienie wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku orzeczono jak w wyroku.