II OSK 2697/11

Dnia 6 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Morawica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 531/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce -Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 17 lutego 2006 r. nr I/11/06 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 531/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Morawica z 6 października 2006 r. nr I/11//06 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd uznał, że niniejsza uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Morawica. Skierowana była bowiem do wszystkich mieszkańców tej gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z 27 września 2007r. II OSK 1046/07, Lex nr 384291, czy NSA z 16 lutego 2006r. I OSK 1336/05. Kontrola tej uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W podstawie prawnej uchwały nr I/11/06 wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.), jednakże żaden z nich nie stanowi delegacji ustawowej upoważniającej do podjęcia tej uchwały. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (a nie wymienionych w pkt 1-14a). Artykuł 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można bowiem domniemywać. Słusznym jest stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia do nałożenia przez radę gminy na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawiera art. 40 ust. 2 u.s.g, stosownie do którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższe upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia uchwały nakładającej na obywateli obowiązek ponoszenia kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cyt. przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006r., OSK 19/06, LEX nr 209165). Powołane również w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. zawierają jedynie ogólne normy określające organ upoważniony do stanowienia aktów prawa miejscowego, formę w jakiej taki akt jest wydawany oraz zasady i tryb ogłaszania takich aktów. Przepisy te nie dotyczą więc w ogóle zagadnienia zarzucanego w skardze. Druga powołana w zaskarżonej uchwale podstawa prawna, to art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis również nie zawiera upoważnienia ustawowego do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a jedynie daje upoważnienie do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego. Nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2008r., III SA/Kr 842/07). Nie można również zgodzić się z Radą Gminy w Morawicy, że skoro opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale, zostały uchwalone na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, to nie miały one cech opłat przymusowych. Z treści tej uchwały wyraźnie wynika, że warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej było wniesienie opłaty. Ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, wprowadzono ją przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i była pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Odnosząc się do, podniesionego w odpowiedzi na skargę, argumentu Rady, że sąd administracyjny może orzekać, co do uchylonej uchwały tylko wówczas, gdy uchwała ta może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bo kto dokonał podłączenia do sieci zarówno przed jak i po uchyleniu zaskarżonej uchwały, a nie uiścił opłaty nie może być zobowiązany do jej uiszczenia, to stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Czym innym bowiem jest uchylenie uchwały, czy też utrata przez nią mocy w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą kwestię, a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem różne są przede wszystkim skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Mianowicie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała obowiązywała do 29 maja 2010 r., kiedy to uchwała nr XLII/406/10 w całości ją uchyliła, natomiast pkt 2 z § 1 i 2 zaskarżonej uchwały obowiązywał do 28 lutego 2007 r., kiedy zostały one skreślone uchwałą nr V/52/07. Tak więc do tego czasu istniał obowiązek ponoszenia opłat i utrata mocy zaskarżonej uchwały nie spowodowała uchylenia tego obowiązku wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W powołanej przez Radę Gminy w Morawicy uchwale z 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 (OTK 1994r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, wyrok NSA z 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08). Skoro w przytoczonych w zaskarżonej uchwale przepisach nie można wskazać żadnego, który stanowiłby wyraźne upoważnienie dla Rady Gminy w Morawicy do podjęcia uchwały ustalającej opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to należało uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Skargą kasacyjną z 24 listopada 2011 r. Rada Gminy Morawica zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 6, art. 58 § 3, art. 50 § 3, art. 132, art. 147 § 1 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W zw. z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że legitymacji skargowej dla prokuratora nie stanowił wskazany w skardze art. 101 u.s.g. Wniesienie skargi na podstawie tego przepisu wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Podstawę legitymacji skargowej prokuratora mógł stanowić wyłącznie art. 50 § 1 p.p.s.a. Termin wniesienia skargi przez prokuratora określa art. 53 § 3 p.p.s.a. stanowiąc, że w sprawach nie mających indywidualnego adresata prokurator wnosi skargę w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu. Termin 6 miesięcy nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego. Skarga prokuratora będąca przedmiotem wyrokowania została wniesiona w terminie właściwym dla skarg na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego. Tymczasem jej podstawą było twierdzenie skarżącego, iż zaskarżona uchwała takiego aktu nie stanowi. Pozostaje zatem w wewnętrznej sprzeczności dokonywanie czynności procesowych w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, wobec aktów w stosunku do których sam skarżący dowodzi, iż charakteru aktu prawa miejscowego nie posiadają. Zdaniem organu zaskarżona uchwała także nie stanowiła aktu prawa miejscowego. WSA nie ustalił kiedy zaskarżona uchwała weszła w życie. Pominął też, iż prokurator o treści zaskarżonych uchwał powziął wiadomość w grudniu 2009 r. WSA naruszył obowiązek zbadania, czy wniesienie skargi nastąpiło we właściwym terminie zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. WSA winien był dokonać w formie postanowienia odrzucenia skargi jako wniesionej z naruszeniem terminu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznanie skargi i wydanie orzeczenia w formie wyroku stanowiło naruszenie art. 132 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Nie można podzielić zarzutu, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód z uchybieniem terminu wskazanego art. 53 § 3 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi był akt prawa miejscowego uchwalony przez Radę Gminy Morawica, a obowiązujący prokuratora termin sześciu miesięcy nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 zd. 2). Jak bowiem trafnie wykazał Sąd I instancji, uchwała Rady Gminy Morawica z 6 października 2006 r., nr I/11//06 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej była aktem prawa miejscowego, ponieważ była skierowana do wszystkich mieszkańców Gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej oraz nakładała w sposób władczy na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Była jednakże ułomnym aktem prawa miejscowego, ponieważ nie była oparta na delegacji ustawowej, a więc dotknięta była naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności stosownie do postanowień zawartych w art. 147 § 1 p.p.s.a. Bezzasadność powyższego zarzutu powoduje, że także pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skoro skarga w rozpoznawanej sprawie była dopuszczalna, to Sąd I instancji miał obowiązek ją rozpoznać i wydać wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną stosownie do poczynionych w toku postępowania ustaleń. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.