II SA/Ol 983/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wnioskiem z 8 czerwca 2021 r. D. D. (dalej jako: "skarżąca") zwrócił się do Gminnego Ośrodka Opieki Społecznej z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem M. D. Do wniosku dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności brata. Decyzją z [...] r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "organ I instancji") odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na M. D. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym skarżąca jako siostra jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym w odniesieniu do niepełnosprawnego brata, ale przepisy wprowadzają pierwszeństwo tego obowiązku w stosunku do krewnych pierwszego stopnia w linii prostej, a skarżąca jest spokrewniona w drugim stopniu w linii bocznej. Organ wskazał, że z oświadczenia skarżącej wynika, że nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Organ przeanalizował też przesłanki negatywne wynikające z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") zarówno w odniesieniu do osoby sprawującej opiekę, jak i osoby wymagającej opieki i stwierdził, że przesłanki te w sprawie nie występują. Przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej wynika z treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wynika, że żyje matka osoby wymagającej opieki, która ma orzeczony umiarkowany a nie znaczny stopień niepełnosprawności, a zatem jej obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry niepełnosprawnego, co uniemożliwia przyznanie świadczenia skarżącej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jej matka ma 89 lat, jest osobą leżącą również potrzebującą całodobowej opieki z uwagi na pogłębiającą się chorobą układu krążenia oraz zakażenie COVID 19, co uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem. Skarżąca podkreśliła, że konieczność opieki nad bratem i matką zmusiła ją do rozwiązania w czerwcu 2021 r. umowy o pracę. Wskazała też, że panująca sytuacja pandemiczna znacząco utrudnia uzyskanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności matki. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II Instancji"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wskazało, że z materiału dowodowego bezspornie wynika, iż pierwszą osoba zobowiązaną do opieki nad M. D. jest jego matka E. D., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji istnienia żyjącej osoby zobowiązanej do alimentacji i opieki nad osobą niepełnosprawną w pierwszej kolejności, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w dalszym kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet jeśli faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze na niepełnosprawnego brata w sytuacji jeżeli są żyjące osoby zobowiązane do opieki w pierwszej kolejności (matka). Jeśli matka osoby niepełnosprawnej uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności możliwe będzie ponowne złożenie wniosku przez skarżącą. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, 18 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że skarżąca będąc siostrą osoby legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem, nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez matkę niepełnosprawnego, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki i pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie siostry do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreśliła, że zastosowanie przez organy orzekające wykładni językowej przepisów nie może być zaakceptowane. Ustawę o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w taki sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej zależeć powinno od jednoznacznego ustalenia, czy opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem skarżącej jest zdolna sprawować jego matka, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosło też o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Przy piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. organ odwoławczy przesłał orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 listopada 2021 r. zaliczające matkę skarżącej E. D. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art.120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu przy braku sprzeciwu skarżącej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło ustalenie, że skarżąca jest osobą obciążona w dalszej kolejności obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do brata w sytuacji, gdy żyje osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności (matka) i nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zacytowane przepisy określają przesłanki pozytywne, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Tym samym ustawodawca nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. Członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 429/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Z treści cytowanych unormowań wynika jednoznacznie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych, czy małżonków (art. 128, art. 129 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zgodnie z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. Nie wszystkie stany faktyczne konstruowane na kanwie tego przepisu można odnosić wprost do zakresu stosowania art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. ustawodawca sprecyzował tylko jedną obiektywną przesłankę, która uzasadnia przyjęcie obowiązku alimentacyjnego dalszego krewnego, jest to fakt legitymowania się przez osobę spokrewnioną w bliższym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wskazał przez to, że tylko względy zdrowotne mogą uzasadniać przejście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności. W szczególności nie może uzasadniać przyjęcia zaistnienia obiektywnej przeszkody do sprawowania opieki okoliczność zatrudnienia przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności, gdyż rezygnacja z zatrudnienia jest jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Tak samo inne pobudki ekonomiczne nie mogą usprawiedliwiać uchylania się od zapewnienia opieki przez bliższych krewnych i przejścia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na dalszych krewnych, gdyż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem socjalnym, jego celem jest dostarczenie środków utrzymania osobom, które zrezygnują z własnej aktywności, aby wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego. Takiej przeszkody nie może stanowić również fakt zamieszkiwania krewnego bliższego stopnia w innej miejscowości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy bliżsi krewni legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. W wyroku z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 i z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20, (publ. w CBOSA). Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20, CBOSA). Zatem warunkiem niezbędnym do stwierdzenia uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności, jest ustalenie, że zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn, nie może zajmować się osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie decyzja odmawiająca przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu faktycznie sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem (fakt sprawowania tej opieki nie był kwestionowany przez organy orzekające) nastąpiła przy braku dogłębnego wyjaśnienia kwestii możliwości sprawowania tej opieki przez matkę osoby niepełnosprawnej. Poprzestanie na stwierdzeniu, że fakt zaliczenia matki niepełnosprawnego do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności automatycznie wyłącza prawo siostry niepełnosprawnego do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, mogłoby prowadzić do skutków niedających się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Jednakże przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej przepisów u.ś.r, brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, nie unicestwia automatycznie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej z niepełnosprawnym w dalszym stopniu (siostry), o ile okoliczności sprawy wskazują na obiektywną utratę zdolności fizycznych do należytego sprawowania opieki przez matkę. W tym kontekście organy obu instancji całkowicie pominęły wnioski wynikające ze znajdującego się w aktach wywiadu (k.19-20 akt administracyjnych). Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że matka osoby niepełnosprawnej (w wieku 89 lat) jest osobą obłożnie chorą, pampersowaną, wymagającą karmienia, a stan jej zdrowia znacznie się pogorszył. W odwołaniu skarżąca również wskazywała, że po zakażeniu COVID 19, które to schorzenie nałożyło się na inne, wcześniej istniejące choroby, matka jest obłożnie chora i nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem. Okoliczności tych organy w ogóle nie wzięły pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, a założenie, że to matka osoby niepełnosprawnej ma sprawować opiekę jest w okoliczność sprawy całkowicie nieracjonalne. Potwierdzeniem powyższej oceny jest przesłane przez Kolegium już w toku postępowania sądowego orzeczenie, zaliczające matkę osoby niepełnosprawnej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., a zatem organy winny ją rzetelnie wyjaśnić przed rozstrzygnięciem zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy umożliwia organom jednoznaczną ocenę, czy zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem brata przed obowiązkiem alimentacyjnym matki, która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad swoim synem. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej organy uwzględnią wyżej zaprezentowaną ocenę prawną w zakresie wykładni omówionych przepisów prawa materialnego oraz dokonają powtórnej oceny okoliczności sprawy przy zastosowaniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych bez pomijania ich wykładni celowościowej i systemowej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uwzględnił skargę jako zasadną i uchylił decyzje organów obu instancji. .