II SA/Ol 987/10

Dnia 2 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S.-K. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości gruntowych oraz wysokości czynszu dzierżawnego za grunty gminne wykorzystywane na cele inne niż rolne postanawia odrzucić skargę Zarządzeniem z dnia "[...]"., Nr "[...]" Wójt Gminy określił stawki dla poszczególnych klas gruntów stanowiących mienie komunalne Gminy P. w celu ustalenia wartości księgowej oraz określił wysokość czynszu za grunty gminne wykorzystywane na cele inne niż rolne. Pismem z dnia 21 lipca 2010r. (data wpływu do Urzędu Gminy) A. S. wezwała Wójta Gminy do uchylenia powyższego zarządzenia, jako wydanego bez podstawy prawnej. Wskazała, iż akt ten reguluje materię cywilnoprawną, a jego postanowienia przedstawiane są w sądzie powszechnym, jako podstawa ustalenia żądań w sprawach cywilnych, których jest stroną. Organ pozostawił powyższe pismo bez odpowiedzi. W związku z tym w dniu 20 października 2010r. A. S. zaskarżyła to zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności wobec naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej oraz art.. 2 i 7 Konstytucji RP. Skarżąca podważyła możliwość ustalania sztywnych stawek czynszu. Ponadto, zdaniem strony, Wójt Gminy rozstrzygnął w zakresie należącym do kompetencji organu stanowiącego gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie wobec uchybienia ustawowemu terminowi do wniesienia skargi oraz z uwagi na przedmiot zaskarżonego zarządzenia, regulującego materię niezaliczaną do spraw z zakresu administracji publicznej. Organ wskazał, iż skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 21 lipca 2010r., natomiast skarga wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 20 października 2010r., a więc po terminie, który upłynął w dniu 20 września 2010r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, iż ustalenie wysokości stawki czynszu mieści się w kompetencji wójta w zakresie bieżącego zarządu mieniem komunalnym i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Podniósł też, iż organ stanowiący gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Podkreślił, że żaden z przepisów ustawy samorządowej nie pozwala na ustalenie w drodze uchwały rady gminy szczegółowych postanowień wiążących wójta w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w punkcie 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (§ 3). W myśli art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przywołanych przepisów wywieść należy, że w odniesieniu do aktów - uchwał, zarządzeń - podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanego im władztwa, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski i inni: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 583). W doktrynie podkreśla się, iż kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego charakter i skutki z niego wynikające. Jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jej zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotów prawa cywilnego, w tym również w zakresie w jakim wynika to z obowiązującego prawa - wyrażone w przewidzianej prawem formie, skierowane do oznaczonego podmiotu, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s 71). Także w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż o dopuszczalności skargi na akt organu gminy, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, decyduje jego przedmiot. Uchwała, czy też zarządzenie niezawierające żadnych elementów władztwa publicznego i mające w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze aktem z zakresu administracji publicznej (vide: postanowienie NSA z dnia 21 października 2001 r., sygn. akt II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie organu wykonawczego Gminy P. określające stawki dla poszczególnych klas gruntów stanowiących mienie komunalne Gminy P. w celu ustalenia wartości księgowej oraz określające wysokość czynszu za grunty gminne wykorzystywane na cele inne niż rolne. Zarządzenie to dotyczy zatem, co przyznają same strony, kwestii cywilnoprawnych. Akt ten nie ma charakteru wiążącego, ma jedynie walor informacyjny, jego konkretyzacja następuje w stosunku zobowiązaniowym, którego stroną jest gmina, jako osoba prawna. Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowane zarządzenie nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o niedopuszczalności jego zaskarżenia. Dlatego też skargę - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić. Niezależnie od powyższego skarga w niniejszej sprawie wniesiona została z uchybieniem art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W takiej sytuacji, z mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę. Wskazać należy, że na tle przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz wobec brzmienia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie powstały rozbieżne oceny, co do sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, w której opowiedział się za poglądem, iż przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwanie (art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, który skład Sądu, orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 53 § 2 ppsa wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie – wówczas termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – wówczas termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to najpóźniej sześćdziesiątego dnia od doręczenia organowi tego wezwania powinna być wniesiona skarga (tak też NSA w postanowieniu z 21 maja 2007r. sygn. akt II OSK 986/06). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia w dniu 21 lipca 2010r. Termin 60 dni upłynął bez odpowiedzi organu - w dniu 20 września 2010r. Tym samym wniesienie skargi w dniu 20 października 2010r. było czynnością spóźnioną. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.