II SA/Ol 993/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 167 zł (słownie: sto sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 4 września 2017 r., Starosta "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), udzielił "[...]" (dalej jako "wnioskodawca" lub "spółka z o.o."), pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza z instalacji natryskowego nanoszenia kleju na piankę poliuretanową w zakładzie produkcji "[...]", zlokalizowanym pod adresem "[...]". Organ pierwszej instancji określił rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom, źródła powstawania oraz charakterystykę miejsc wprowadzania pyłów do powietrza, wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, odstąpił od określenia: usytuowania stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów do powietrza i usytuowania króćców pomiarowych, wielkości dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji dla: cykloheksanomu i octanu butylu, maksymalnego dopuszczalnego czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, w szczególności w przypadku rozruchu i wyłączenia instalacji, a także od wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach. Ponadto zobowiązał wnioskodawcę do: prowadzenia pośredniego monitoringu wielkości emisji przez rejestrowanie ilości zużywanego kleju i rozcieńczalników i corocznego określania na podstawie wskaźników jednostkowych, wielkości emisji gazów do powietrza, eksploatacji źródeł emisji w sposób nie dopuszczający do przekroczenia wielkości emisji określonych w punkcie 3 niniejszej decyzji, postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi emisji gazów do powietrza oraz ich przestrzegania, racjonalnego korzystania z materiałów, surowców, paliw i energii oraz podejmowania działań proekologicznych, w celu zapobiegania i ograniczania ilości emitowanych gazów do powietrza. Pozwolenia udzielono na czas oznaczony, tj. do dnia 3 września 2027 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że wniosek dotyczy instalacji zlokalizowanej na terenie działki, do której wnioskodawca posiada tytuł prawny - prawo użytkowania wieczystego na podstawie aktu notarialnego z dnia 15.05.2007 r. "[...]" jako wspólnik "[...]" (dalej jako "spółka cywilna") oraz umowy najmu z dnia 30.12.2010 r. i aneksu do umowy najmu z dnia 01.02.2015 r., zawartych pomiędzy spółką cywilną a spółką z o.o. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów "[...]" nieruchomość położona jest na terenie o przeznaczeniu podstawowym: "[...]" - zabudowa produkcyjna -100 %, "[...]". Organ pierwszej instancji dodał, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem jest przedsięwzięciem już zrealizowanym, a instalacja jest instalacją od wielu lat istniejącą i eksploatowaną. Organ pierwszej instancji ocenił, na podstawie informacji zawartej we wniosku, że stan techniczny stanowisk do klejenia i odciągu stanowiskowego nie budzą zastrzeżeń. Na podstawie wyników przeprowadzonych obliczeń w przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że eksploatacja instalacji nie powoduje naruszenia norm jakości powietrza poza terenem do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Starosta podał ponadto, że "[...]" (dalej jako "skarżąca"), złożyła do akt sprawy: kopię decyzji Ministra Rozwoju i z dnia 27.10.2016 r. wykreślającą przedsiębiorcę "[...]" wykonującego działalność gospodarczą pod firmą "[...]", kopię wyciągu z CEIDG z dnia 20.02.2017 r. informującego o wykreśleniu tego przedsiębiorcy z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG, kopię postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13.02.2017 r. odmawiającego przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27.10.2016 r., kopię postanowienia Sądu Rejonowego "[...]", z dnia 16.06.2010 r. oddalającego wniosek "[...]" o ustanowienie zarządcy przymusowego dla nieruchomości położonej w miejscowości "[...]", kopię postanowienia Sądu Rejonowego w "[...]", sygn. akt "[...]", z dnia 07.02.2011 r., stwierdzającego prawomocność postanowienia z dnia 16.06.2010 r. oddalającego wniosek o ustanowienie zarządcy oraz kopię wyroku Sądu Okręgowego w "[...]" Wydział Gospodarczy Odwoławczy sygn. akt "[...]", z dnia 06.12.2013 r. oddalającego apelację od wyroku Sądu Rejonowego w "[...]" z dnia 21.12.2012 r., sygnatura akt "[...]". Organ zaznaczył, że skarżąca podniosła, że wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, gdyż "[...]" nie był uprawniony do władania majątkiem byłej spółki cywilnej, nie ma tytułu prawnego do nieruchomości i nie mógł składać oświadczeń woli w imieniu skarżącej. Starosta ocenił, że wnioskodawca dołączył do wniosku tytuł prawny do nieruchomości, zatem wniosek jest kompletny, a uwagi wniesione przez skarżącą nie znajdują uzasadnienia. W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji pominął przedłożone przez nią dowody i nie ustosunkował się do nich. Podniosła, że umowa najmu nieruchomości jest wadliwa, gdyż nie została podpisana przez nią jako współwłaściciela tej nieruchomości, a drugi wspólnik spółki cywilnej nie był uprawniony do samodzielnego reprezentowania spółki cywilnej. Skarżąca wskazała na wyrok sądu powszechnego, z którego wynikają te okoliczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017, poz. 518 z późn. zm.), dalej jako "ustawa", stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą i podmiotem prowadzącym instalację jest spółka z o.o. Zatem tylko temu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska, co wynika wprost z powołanego przepisu. Nie zmienia tego fakt wskazania w rozdzielniku decyzji z dnia 4 września 2017 r. również spółki cywilnej. W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, że odwołanie skarżącej, której nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza z instalacji natryskowego nanoszenia kleju na piankę poliuretanową w zakładzie produkcji mebli tapicerowanych, nie może zostać rozpatrzone merytorycznie i uzasadnione jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżąca zarzuciła, że Kolegium zignorowało jej zarzuty i stanowisko w sprawie. Podniosła, że wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podnieść należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Przyjmuje się jednocześnie, że oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ drugiej instancji umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. uchwał NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, wyrok NSA z 10.03.2009 r., sygn. II OSK 316/08). Zauważyć też trzeba, że decyzja podejmowana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. rozstrzyga tylko o braku legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie i kończy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tym zakresie. Stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że strona skarżąca nie ma przymiotu strony sprawia, iż organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a zatem konieczne staje się umorzenie postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego, czy badanie legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się następuje w pierwszym stadium czynności formalnych, czy też w drugim stadium rozpoznawczym, to w istocie oceniane jest to samo zagadnienie proceduralne. Różnica polega zaś na tym, że na etapie wstępnym przyjmuje się na podstawie twierdzeń wnoszącego odwołanie, że jest on stroną postępowania. Natomiast w toku postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności wyjaśniające w celu weryfikacji tych twierdzeń i rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Jeżeli podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, to postępowanie przed organem drugiej instancji staje się bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10, LEX nr 1081962). W rozpoznawanej sprawie Kolegium, ograniczając się do odwołania się do treści art. 185 ust. 1 ustawy, oceniło, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania, gdyż nie jest wnioskodawcą i podmiotem prowadzącym instalację. Ocena ta jest przedwczesna, gdyż - o ile oczywistym jest, że skarżąca nie jest wnioskodawcą - to organ odwoławczy nie zbadał i nie wykazał, że skarżąca nie jest "prowadzącym instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy. Zgodnie z powołanym art. 185 ust. 1 ustawy, stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy pod pojęciem instalacji - rozumie się stacjonarne urządzenie techniczne (lit. a), zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (lit. b), budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (lit. c). Zgodnie z art. 3 pkt 31 ustawy, prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Natomiast tytułem prawnym jest prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt 41 ustawy). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wniosek, że skarżąca może mieć tytuł prawny do władania sporną instalacją, który wynika z umowy sprzedaży i warunkowej umowy sprzedaży z dnia 15 maja 2007 r., "[...]" użytkowania wieczystego gruntu i posadowionych na nim budynków, budowli i urządzeń stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Umową z dnia 30 grudnia 2010 r. spółka cywilna, w imieniu której działał wyłącznie "[...]", zawarła ze spółką z o.o. umowę najmu, której przedmiotem są opisane w § 1 ust. 1 budynki, posadowione na przedmiotowej działce, oraz maszyny i urządzenia wymienione w załączniku nr 1 do umowy (którego nie dołączono do wniosku i nie ma w aktach sprawy, co wyklucza możliwość zweryfikowania, czy przedmiotem tej umowy są urządzenia techniczne stanowiące instalację). Umowa została zmieniona aneksem z dnia 30 grudnia 2010 r., gdzie postanowiono, ze umowa zostaje zawarta na czas nieokreślony. Skarżąca zarzuciła, że umowy te są nieważne z uwagi na brak umocowania "[...]" do jednoosobowego reprezentowania spółki cywilnej. Zarzut ten oparła na treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w "[...]" z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt "[...]" oraz treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w "[...]" z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt "[...]", którym oddalono wniosek "[...]" o ustanowienie zarządcy przymusowego dla nieruchomości położonej w miejscowości "[...]", będącej współwłasnością skarżącej i "[...]". Z uzasadnienia powołanego wyroku wynika, że nie sposób uznać, iż (na dzień wydania tego wyroku) skarżąca skutecznie wypowiedziała swój udział w spółce cywilnej – czynność ta nie została dokonana w formie aktu notarialnego. Ponadto, zgodnie z treścią umowy spółki cywilnej, której wspólnikami od dnia 1 marca 2007 r. są skarżąca i "[...]", każdy wspólnik mógł reprezentować spółkę jednoosobowo i skutecznie zaciągać w imieniu spółki zobowiązania w zakresie nie przekraczającym czynności zwykłego zarządu. W zakresie przekraczającym czynności zwykłego spółkę reprezentuje zaś dwóch wspólników łącznie. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby prawo "[...]" do jednoosobowej reprezentacji spółki cywilnej. W szczególności, nie załączono takich dowodów do wniosku. Ponadto, organ odwoławczy nie ocenił, czy umowa najmu obejmowała instalację w rozumieniu cytowanego wyżej art. 3 pkt 6 ustawy, do której tytuł prawny także posiadała skarżąca. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na bezsporne przesądzenie, że tytuł prawny do władania instalacja został skutecznie przekazany przez spółkę cywilną spółce z o.o. Tylko zaś wykazanie w sposób niepodważalny, że sytuacja taka zaistniała, uprawniałoby organ odwoławczy do stwierdzenia, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza z instalacji natryskowego nanoszenia kleju na piankę poliuretanową w zakładzie produkcji mebli tapicerowanych i w dalszej kolejności stwierdzenie, że nie jest ona stroną w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 30 czerwca 2017 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu i ustalić w sposób bezsporny, czy skarżąca jest legitymowana do udziału w postępowaniu w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie, w przypadku braku podstaw do badania decyzji z dnia 4 września 2017 r. w trybie instancyjnym, Sąd poddaje pod rozwagę organowi odwoławczemu ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym w celu weryfikacji prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na powołane przez skarżącą w odwołaniu okoliczności wskazujące na możliwy brak ważnej umowy najmu instalacji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących koszty przejazdu strony do Sądu, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.