II SA/Ol 997/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z "[...]" Starosta, powołując się na art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.), orzekł o utracie przez E.G. z dniem 1 listopada 2006 r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Jako okoliczność uzasadniająca zastosowanie wskazanych przepisów wskazany został fakt, iż zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, jaką w/w uzyskał w zakresie usług transportowych – taxi, data rozpoczęcia owej działalności to 1 listopad 2006 r. W odwołaniu od tej decyzji E.G. podniósł, iż w czasie figurowania w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku faktycznie był bezrobotny. Wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonał w celu ubiegania się o licencję i pozwolenie na rozpoczęcie działalności transportowej, która to procedura trwa około 12 miesięcy. W tym samym momencie złożył w Urzędzie Miejskim oświadczenie, że działalność nie będzie prowadzona do chwili uzyskania licencji. Odwołujący się przedłożył dokumenty na okoliczność, że prowadzenie usług mógł rozpocząć dopiero w sierpniu 2007 r. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]". W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym może być osoba, która, oprócz spełnienia innych wymagań określonych przez ustawę, nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. E.G., dokonując wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w dniu 8 września 2006 r. przestał spełniać z dniem 1 listopada 2006 r., czyli z dniem wskazanym jako data rozpoczęcia działalności, wymagane przez wskazaną ustawę konieczne warunki, jakie muszą być spełnione, aby mógł legitymować się statusem osoby bezrobotnej. Fakt, iż z działalności tej nie uzyskał on żadnych dochodów nie jest przesłanką pozytywną do posiadania przez niego statusu osoby bezrobotnej, ponieważ ustawa wyraźnie definiuje kto ów status może posiadać. W podobnej sprawie wypowiedział się WSA w Olsztynie, stwierdzając w wyroku z 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt SA/Ol 623/07), że ustawa o promocji zatrudnienia wyraźnie wskazuje, iż podjecie przez bezrobotnego pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji jest przyczyną powodującą utratę statusu bezrobotnego, nawet w przypadku braku przychodu z działalności. NSA w wyroku z 27 września 2005 r. (sygn. akt I OSK 153/05, LEX nr 192138) przyjął, że samo sformułowanie z art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f w/w ustawy wskazuje, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej musi wykazać nie tylko, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia wyrejestrowania, co oznacza, że wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. W skardze do Sądu E.G. podniósł, iż w Urzędzie Miejskim znana była jego sytuacja, jednak nie został poinformowany, jak się zachować, aby nie uchybić prawu i nie pogorszyć swojej sytuacji życiowej. W jego przekonaniu, powinien być poinformowany o konieczności wyrejestrowania a nie zawieszenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do jej treści zwrócił uwagę na to, iż nie Urząd Miejski, lecz urząd pracy byłby właściwy do udzielania informacji dotyczących warunków rejestracji bezrobotnych. Skarżący nie może tłumaczyć się nieznajomością prawa, ponieważ rejestrując się w urzędzie pracy został poinformowany o obowiązku informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Przedmiotem sprawy nie było ustalenie, czy pobierając zasiłek dla bezrobotnych strona działała w złej czy dobrej wierze, a jedynie sprawdzenie słuszności pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy nadmienił, że 26 października 2007 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która zmodyfikowała przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f. Obecnie jest on już jasny do interpretacji i wyraźnie zaznacza, że nie może być osobą bezrobotną osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie jej wydania. Jako podstawa materialnoprawna decyzji organów obu instancji wskazany został art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, starosta (z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3) pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Z kolei art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f w ówczesnym brzmieniu stanowił, iż ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Według poglądu, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, wystarczającą podstawą do stwierdzenia, iż E.G. utracił status bezrobotnego z dniem 1 listopada 2006 r. jest to, iż według zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jest to data rozpoczęcia przez niego działalności gospodarczej. Stanowisko to opiera się na nieuprawnionym utożsamieniu pojęć "podjęcia" i "rozpoczęcia" działalności. W tej kwestii skład orzekający podzielił pogląd wyrażony w analogicznej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1494/06, LEX nr 295073). Mianowicie, pojęcie "rozpoczęcie działalności gospodarczej", którym operuje zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, jest jedynie pojęciem ewidencyjnym, nie odwołującym się do faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej, albowiem nie sam wpis do ewidencji daje prawa do faktycznej działalności gospodarczej. Nierzadko podmiot musi uzyskać dodatkowe licencje, czy też zezwolenia. Nie bez znaczenia jest tu także zarejestrowanie się do celów skarbowych, jako płatnika podatku dochodowego, czy płatnika podatku VAT. Pojęcie "podjęcie działalności gospodarczej", użyte w analizowanej ustawie, wiąże się natomiast z faktycznym jej podjęciem, czyli przystąpieniem do obrotu gospodarczego (np. wystawieniem pierwszej faktury). Już pod rządami ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie i jednolicie wypowiedziało się za poglądem, że nie samo zarejestrowanie, ale podjęcie działalności gospodarczej skutkuje utratą statusu bezrobotnego (por. Z. Mańk, Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Warszawa 1997, str. 117 i cytowane w tym opracowaniu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrok z dnia 7 października 1993r. II SA 1558/93 ONSA 1994, Nr 4, poz. 146, z dnia 10 grudnia 1992r. II SA 2119/92, nie publ.). Nie oznacza to, iż zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pozostawało w niniejszej sprawie bez znaczenia. Stwarzało ono niewątpliwie domniemanie, iż działalność gospodarcza została podjęta z dniem podanym przez E.G. przy wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Domniemanie to mogło jednak zostać przez niego obalone wszelkimi innymi środkami dowodowymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1993r. II SA 160/93, "Jurysta" 1993, Nr 3 str. 29). W postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący nie miał takiej sposobności, gdyż przed wydaniem decyzji organ - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwanej w skrócie K.p.a. - nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 81 K.p.a.), przez co naruszył jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Organ odwoławczy natomiast nie odniósł się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego wraz z odwołaniem z których wynika, iż faktyczną działalność gospodarczą podjął on dopiero z dniem 29 sierpnia 2007r. Oznacza to, iż skarżący dążył do obalenia domniemania wynikającego z ewidencji działalności gospodarczej, która to ewidencja wskazuje, że działalność tą rozpoczął z dniem 1 listopada 2006r. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r. OPS 5/96 ONSA 1997/2/47 w której przyjęto, iż "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 z późn. zm.)". Wprawdzie w sprawie niniejszej skarżący nie tylko nie wyrejestrował działalności gospodarczej, ale także tą działalność podjął w sierpniu 2007r., niemniej jednak skarżący w terminie 7 dni od chwili faktycznego podjęcia działalności gospodarczej poinformował organ o tym fakcie. W ocenie Sądu nie można więc przyjąć (o ile okoliczności te potwierdzą się w toku postępowania administracyjnego), że skarżący przedmiotową działalność podjął już w listopadzie 2006r. Ponadto wskazać należy, że inna winna być sytuacja podmiotu, który rejestruje się w ewidencji działalności gospodarczej, podając datę rozpoczęcia tej działalności, a następnie nie jest w stanie wykazać, że tej działalności faktycznie nie podjął. Wówczas przyjąć wypada, iż taki bezrobotny prowadził działalność gospodarczą, co jest przesłanką utraty statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku (na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wydał zresztą wyrok z dnia 26 czerwca 2007r. II SA/Ol 623/07 na który powołał się organ odwoławczy). W niniejszej jednak sprawie z taką sytuacją do czynienia nie mamy. Skarżący bowiem, choć posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej wykazuje, iż działalność taką podjął dopiero blisko rok później, o czym poinformował Urząd Pracy w zakreślonym terminie. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta, bacząc na uwagi dotyczące prawidłowości postępowania i kierując się dokonaną przez Sąd wykładnią prawa materialnego, winien ocenić materiały, które skarżący załączył do odwołania, chcąc wykazać, iż działalność gospodarczą mógł prowadzić dopiero od sierpnia 2007 r. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.