II SA/Ol 999/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1.oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat K. Z. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. W dniu 16 maja 2013 r. D.P. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w M. (dalej: MOPS) wniosek o przyznanie zasiłku celowego na realizację recept od lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów: neurologa, reumatologa, chirurga oraz laryngologa według wyceny recept w aptece lub przyznanie kwoty 350 zł. Wskazał, że z powodu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności otrzymuje zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie oraz zasiłek celowy w ramach "Pomoc państwa w dożywianiu" w wysokości 90 zł miesięcznie. Leki, które przyjmuje po zawale serca nie mogą być zamieniane, przyjmuje dodatkowo leki z powodu bezsenności, zapobiegające arytmii pracy serca, na zmniejszenie wydzieliny górnych dróg oddechowych, a także od lekarza urologa i reumatologa. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał D.P. zasiłek celowy w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 182 ze zm.) zwanej dalej: u.p.s. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). W uzasadnieniu wyjaśniono, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia [...] 2014 r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie, zajmuje mieszkanie jednoizbowe o powierzchni użytkowej 14,3 m2, w mieszkaniu brak jest energii elektrycznej. Organ wskazał, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego, które zostały określone w art. 7 pkt 6 u.p.s., jak również jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w przepisach u.p.s. Jednakże organ podkreślił, że nie jest w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie wobec ograniczonych własnych środków finansowych jakimi dysponuje oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Od początku 2013 r. do czerwca 2013 r. do MOPS wpłynęło już 1876 podań o przyznanie zasiłków celowych oraz 1173 wniosków o przyznanie zasiłków okresowych. Nadto w budżecie na 2013 rok ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na przyznawanie i wypłacanie przez gminę zasiłków celowych oraz specjalnych zasiłków celowych. Z uwagi na posiadane środki oraz niezbędne wydatki takie jak: pokrycie kosztów utrzymania mieszkańców miasta M. w DPS, pokrycie części kosztów utrzymania dzieci z terenu miasta M. w placówkach opiekuńczych, przewidywany koszt zapewnienia niezbędnego schronienia osobom tego pozbawionym, konieczność pokrycia kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach, MOPS posiada coraz szczuplejsze środków na wsparcie celowe. Organ i instancji zauważył, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, nie ma innych osób na utrzymaniu i dysponuje stałym comiesięcznym dochodem w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości. Ma on zatem potencjalne możliwości, aby chociaż częściowo zaspokajać zgłaszane potrzeby z własnych środków. W tej sytuacji zostało przyznane wsparcie na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150 zł i odmówiono przyznania wsparcia w pozostałym zakresie. Zwrócono również uwagę, że wnioskodawca otrzymał w 2012 r. wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie 10.993,93 zł, co średnio miesięcznie stanowi kwotę 911,16 zł, zaś średnia wysokość comiesięcznego wsparcia udzielonego stronie do maja 2013 r. wyniosła 935,81 zł. W ocenie organu, przyznanie wszelkiej wnioskowanej pomocy jakiej domaga się strona skutkowałoby zmniejszenie rozmiaru wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszej od niego sytuacji. D.P. wniósł odwołanie od tej decyzji domagając się jej uchylenia oraz przyznania zasiłku celowego na wykupienie lekarstw. Podniósł, że otrzymywany przez niego zasiłek stały jest niewystarczający na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącego, osoba otrzymująca zasiłek stały powinna mieć przyznany w całości zasiłek na lekarstwa ratujące życie i zdrowie. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że organ I instancji nie naruszył prawa przyznając stronie zasiłek celowy w wysokości 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Organ I instancji uwzględnił bowiem sytuację skarżącego oraz wielkość środków finansowych pozostających w dyspozycji organu, jak również liczbę osób oczekujących na wsparcie. Kolegium wskazało, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają być podstawowym źródłem utrzymania. Zakres pomocy jest uzależniony od możliwości organu, ale również od osobistej aktywności zainteresowanego. Osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Poza tym osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi się liczyć z tym, że nie każdy jej wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie uwzględniony. Fundusze jakie organ I instancji może przeznaczyć na realizacje pomocy osobom potrzebującym nie są nieograniczone. Organ I instancji przeanalizował swoje możliwości finansowe oraz liczbę rodzin i osób oczekujących wsparcia na terenie działania MOPS w M. i udzielił pomocy w zakresie możliwym z uwagi na posiadane środki oraz liczbę osób potrzebujących wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Nadto podniesiono, że organ I instancji w miarę swoich możliwości wspiera skarżącego i tak w 2012 r. otrzymał on świadczenia w łącznej wysokości 10.933,93 zł, a w 2012 r. średnia wysokość miesięcznego wsparcia wyniosła 935,81 zł. Zasiłki celowe przyznawane są w wysokościach od 50 do 200 zł, wsparcie udzielone skarżącemu kształtuje się w górnych granicach przyznawanej pomocy. Nie oznacza to jednak, że skarżącemu ma być udzielana pomoc w każdym zakresie i na wszystkie zgłaszane przez niego potrzeby, bowiem organ musi rozdzielać posiadane fundusze na niezbędne potrzeby bytowe swoich wszystkich beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na powyższą decyzję D.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 67-69 Konstytucji RP skarżący podniósł, że chociaż otrzymał częściową pomoc na zakup lekarstw w czerwcu 2013 r., to nie ma środków na wykupienie pozostałych leków. Wyjaśnił, że został pozbawiony możliwości zarobkowania poza miejscem swojego zamieszkania w związku z prowadzeniem przed sądami powszechnymi i Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej przydzielenia mu lokalu zamiennego. Zdaniem skarżącego, organy przerzuciły koszt zakupu niezbędnych leków na zasiłek stały, który i tak jest niewystarczający na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił u lekarzy specjalistów, które z przepisanych leków są niezbędne w leczeniu jego chorób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu zarzucił wadliwość postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy orzekające w tej sprawie, a w szczególności brak wyjaśnienia, które z leków skarżący powinien za otrzymane świadczenie wykupić, a z których zrezygnować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wspomnianej ustawy między innymi w postaci zasiłku celowego. Wynika to z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowiącego, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie można zapominać, że przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. I SA 945/00, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 624/07, dostępny w CBOSA). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organ pomocy społecznej I instancji sporządził wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej, gdyż ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do dnia [...] 2014 r., zaś jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego ustawą o pomocy społecznej. Mając zatem na uwadze zarówno sytuację materialną skarżącego, jak również uwzględniając własne możliwości finansowe oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy organ udzielił skarżącemu wsparcia w postaci przyznania zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącego jest trudna. Z tych względów decyzja o przyznaniu skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego, w ocenie Sądu miała oparcie w przepisach prawa. Skarżący kwestionuje jednakże wysokość przyznanego zasiłku. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż udzielona pomoc jest zbyt mała, należy wskazać, że nie jest to jedyna pomoc którą otrzymuje z organu pomocy społecznej. Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika, że strona skarżąca otrzymała w 2012 r. wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie 10.993,93 zł, co średnio miesięcznie stanowi kwotę 911,16 zł, a średnia wysokość comiesięcznego wsparcia udzielonego do maja 2013 r. wyniosła 935,81 zł. Oprócz zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie, skarżący otrzymywał zasiłki celowe m.in. na zakup obuwia zimowego, butli gazowych do przygotowywania posiłków, na dożywianie, częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, na zakup węgla. Nie można jednak oczekiwać, iż świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanego w wysokości świadczeń przez niego oczekiwanych, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że organ pomocy wykazał, iż przyznał stronie takie świadczenie, jakie był w stanie udzielić z uwagi na środki którymi dysponował. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że od początku 2013 r. do czerwca 2013 r. do MOPS wpłynęło 1876 podań o przyznanie zasiłków celowych oraz 1173 wniosków o przyznanie zasiłków okresowych. Z kolei w budżecie na rok 2013 ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na przyznawanie i wypłacanie przez gminę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. W tej sytuacji organ nie był w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie z uwagi na ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje i z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. I SA/Wa 1825/05 (dostępny w CBOSA) i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni je podziela. Podobnie spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 393/12, dostępny CBOSA). Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. II SA/Ol 42/13, dostępny w CBOSA). Należy również zauważyć, iż osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać pomoc społeczna może być przyznana (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1910/07, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 840/07, dostępne CBOSA). Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie w sposób ciągły. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.