II SAB/Ol 101/25

Dnia 6 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Polskiego Związku [...] w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Polski Związek [...] do rozpoznania pkt 1, 2 i 4 wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z dnia 7 czerwca 2024 r. – w terminie 14 dni, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Polskiego Związku [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2025 r. Stowarzyszenie S (dalej: "Stowarzyszenie"), powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) - dalej: "u.d.i.p.", zwróciło się do Polskiego Związku Łowieckiego Zarząd Okręgowy w O. (dalej: "PZŁ"), z wnioskiem o udostępnienie: 1. sprawozdań z działalności PZŁ za lata gospodarcze 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 (5 ostatnich lat); 2. uchwał PZŁ podjętych w okresie 1 stycznia 2023 – 30 kwietnia 2024; 3. informacji czy w okresie 1 stycznia 2020 – 30 kwietnia 2024 PZŁ dokonywał darowizn finansowych na rzecz podmiotów zewnętrznych - jeśli tak, to jakich podmiotów, jakie były kwoty poszczególnych darowizn i na jakiej podstawie prawnej zostały one przekazane; 4. zestawienia danych sprawozdawczości łowieckiej od 2020 r. do 2023 r., za lata gospodarcze 2019/2020, 2020/2021,2021/2022,2022/2023. W odpowiedzi pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. PZŁ poinformował Stowarzyszenie, iż na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. podjął decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanych dokumentów i informacji. Po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność PZŁ w udostępnianiu informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 27/25: 1. zobowiązał PZŁ do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 7 czerwca 2024 r. – w terminie 14 dni; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od PZŁ na rzecz Stowarzyszenia kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, iż wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego co do zasady do udostępniania informacji publicznych. Sąd zauważył ponadto, że pismo PZŁ z dnia 19 czerwca 2024 r. zawiera załącznik w postaci decyzji z 24 kwietnia 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która dotyczy innego, wcześniejszego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skoro zatem w niniejszej sprawie PZŁ w odpowiedzi na kolejny wniosek Stowarzyszenia z dnia 7 czerwca 2024 r. ani nie udostępnił informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, to pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia 29 maja 2025 r., w odpowiedzi na wniosek z dnia 7 czerwca 2024 r., PZŁ poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W ocenie PZŁ, jest on zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zgodnie z zasadami określonymi w u.d.i.p. w tych wypadkach, w których wykonuje funkcje zlecone w zakresie zadań publicznych lub gospodaruje mieniem publicznym. Po otrzymaniu odpowiedzi PZŁ, Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na złożony wniosek z dnia 7 czerwca 2024 r. Zarzuciło naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie, pomimo wyroku tut. Sądu z dnia 24 kwietnia 2025 r., II SAB/Ol 27/25. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności rażąco naruszającej prawo, wymierzenie organowi grzywny nie niższej niż 1000 zł i nakazanie rozpoznania wniosku z dnia 7 czerwca 2024 r. W odpowiedzi na skargę PZŁ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że wniosek z dnia 7 czerwca 2024 r. został rozpoznany pismem z dnia 29 maja 2025 r. PZŁ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione ww. piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta - stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej - reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, tym samym jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., I OSK 3277/15, wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., II SAB/Gd 37/19, we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2018 r., II SAB/Wr 172/18, w Lublinie z dnia 26 października 2017 r., II SAB/Lu 80/17, CBOSA). Jest on zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 539) - dalej: "p.ł.", zadaniem tego związku jest między innymi: prowadzenie gospodarki łowieckiej (pkt 1); troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących (pkt 2); pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa (pkt 3); ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych (pkt 4); czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich (pkt 5); prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego (pkt 6); organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego (pkt 7); prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych (pkt 11); podejmowanie działań mających na celu zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt łownych (pkt 11a); realizacja zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej (pkt 11b); realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do sprawy środowiska (pkt 12). W myśl zaś art. 1 i 2 p.ł. – łowiectwo jest elementem ochrony środowiska przyrodniczego, co w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Zwierzęta łowne, w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe stanowią własność Skarbu Państwa. Zadania powyższe, nałożone na PZŁ w drodze ustawy ze względu na cel i charakter mają charakter publiczny. Natomiast kwestią sporną jest kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej. Zdaniem PZŁ, żądane przez Stowarzyszenie informacje takiego charakteru nie mają. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie we wniosku z dnia 7 czerwca 2024 r., powołując się na przepisy u.d.i.p., zwróciło się do PZŁ o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie: 1. sprawozdań z działalności PZŁ za lata gospodarcze 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 (5 ostatnich lat); 2. uchwał PZŁ podjętych w okresie 1 stycznia 2023 r. – 30 kwietnia 2024 r.; 3. informacji czy w okresie 1 stycznia 2020 r. – 30 kwietnia 2024 r. PZŁ dokonywał darowizn finansowych na rzecz podmiotów zewnętrznych - jeśli tak, to jakich podmiotów, jakie były kwoty poszczególnych darowizn i na jakiej podstawie prawnej zostały one przekazane; 4. zestawienia danych sprawozdawczości łowieckiej od 2020 r. do 2023 r., za lata gospodarcze 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023. Dokonując oceny charakteru żądanych w niniejszej sprawie informacji, Sąd doszedł do wniosku, że żądania z pkt 1, 2, i 4 stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Skarżący domagał się bowiem od PZŁ udzielenia szeregu informacji dotyczących elementu publicznoprawnej działalności tego podmiotu. Jak zostało wyżej wskazane z art. 34 pkt 11a -12 p.ł. wynika, iż określone w tych przepisach zadania PZŁ (tj. podejmowanie działań mających na celu zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt łownych; realizacja zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej; realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do sprawy środowiska) nie dotyczą tylko jego członków, ale odnoszą się również do ogółu społeczeństwa. Z kolei z art. 35a p.ł. wynika, że nadzór nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego sprawuje minister właściwy do spraw środowiska (ust. 1). Natomiast Zarząd Główny składa ministrowi właściwemu do spraw środowiska uprzednio zatwierdzone przez Naczelną Radę Łowiecką roczne sprawozdanie z wykonania w poprzednim łowieckim roku gospodarczym zadań określonych w art. 34, w terminie do dnia 31 lipca (ust. 2). Z kolei na podstawie art. 35a ust. 4, 5 i 7 p.ł. Minister właściwy do spraw środowiska może zlecić imiennie upoważnionym pracownikom obsługującego go urzędu przeprowadzenie kontroli Polskiego Związku Łowieckiego w zakresie wykonywanych przez niego zadań określonych w art. 34, w szczególności w przypadku gdy w wyznaczonym terminie Polski Związek Łowiecki nie uzupełni sprawozdania lub nie udzieli dodatkowych wyjaśnień lub jeżeli złożone sprawozdanie, pomimo uzupełnienia lub udzielenia dodatkowych wyjaśnień, budzi zastrzeżenia. Kontrolę tę przeprowadza się na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej. Polski Związek Łowiecki jest obowiązany do realizacji zaleceń pokontrolnych wydanych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Skoro zatem wykonywanie zadań przez PZŁ wynikających z art. 34 p.ł. zostało poddane kontroli państwowej, a dokumenty wytworzone przez PZŁ w tym zakresie są dokumentami urzędowymi, to należy uznać, że będący przedmiotem niniejszej sprawy wniosek z dnia 7 czerwca 2024 r. podlegał rozpatrzeniu przez PZŁ w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Należy również wyjaśnić, że bezczynność na gruncie przepisów u.d.i.p. zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. W ocenie Sądu, podniesiony przeciwko PZŁ zarzut bezczynności w niniejszej sprawie jest w przeważającej części zasadny. Wobec publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem z dnia 7 czerwca 2024 r. (pkt 1, 2 i 4 wniosku), wniosek ten powinien – co do zasady – zostać załatwiony zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, PZŁ nie załatwił tego żądania z zachowaniem powyższego terminu, tj. nie udostępnił wnioskowanych informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jedynie w skierowanym do Stowarzyszenia piśmie z dnia 29 maja 2025 r. PZŁ poinformował, iż żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W ocenie Sądu, to twierdzenie jest błędne. Skarżący domagał się bowiem od PZŁ szeregu informacji dotyczących elementu publicznoprawnej działalności tego podmiotu, jakim jest prowadzenie gospodarki łowieckiej. Należy zatem uznać, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 7 czerwca 2024 r. w pkt 1, 2 i 4 mieści się w pojęciu informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organizacji, przedmiocie działalności (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym stanowieniu aktów publicznoprawnych, załatwianiu spraw, prowadzonych rejestrach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c-e u.d.i.p.), danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., I OSK 3277/15, CBOSA). Odnośnie zaś żądania określonego w pkt 3 wniosku z dnia 7 czerwca 2024 r. (tj. udostępnienia informacji dotyczących darowizn finansowych na rzecz podmiotów zewnętrznych) należy wyjaśnić, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Z art. 35 ust. 1 p.ł. wynika bowiem, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej. Zatem PZŁ nie dysponuje środkami publicznymi. Skoro zatem PZŁ nie działał w zakresie objętym żądaniem z pkt 3 wniosku jako podmiot wykonujący zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bo nie dysponował środkami publicznymi, nie był zobowiązany w tym zakresie do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie pozostawał w bezczynności co do udostępnienia informacji, która nie posiada waloru informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał PZŁ do załatwienia pkt 1, 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia z dnia 7 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził również, że bezczynność Związku w niniejszej sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem (pkt 3 sentencji wyroku). Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza fakt, że zwłoka w realizacji wniosku powstała z powodu błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Nie można natomiast uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Z tych samych przyczyn sąd uznał, że wymierzanie organowi grzywny nie będzie zasadne (pkt 4 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika Stowarzyszenia, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).