II SAB/Ol 11/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w części dotyczącej treści sporządzonego raportu z audytu przeprowadzonego w Stowarzyszeniu A w zakresie prowadzonych przez TPD Warsztatów Terapii Zajęciowej - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzeniu organowi grzywny. A K wystąpił ze skargą na bezczynność Starosty M w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej o którą zwrócił się pismem z dnia "[...]"r., wnosząc o wyciągnięcie konsekwencji karnych i dyscyplinarnych wobec osób, które celowo nie udostępniły dokumentów stanowiących informację publiczną, na podstawie której podjęto uchwałę naruszającą interes publiczny poprzez pozbawienie możliwości korzystania z placówki W w M przez 30 niepełnosprawnych osób. Zarzucił, że zawarto umowę ze Stowarzyszeniem na okres, który jest niedopuszczalny i niezgodny z ustawą o audycie zewnętrznym. Wskazał, że audyt jest informacją publiczną, a umowa powinna być zawarta na 1,5 roku, zaś Starosta zawarł umowę na 1,5 miesiąca i zastrzegł sobie niedostępność tej umowy dla mieszkańców. Skarżący podniósł, że umowa została opłacona ze środków publicznych i ma prawo wglądu do treści audytu. W odpowiedzi na skargę Starosta M wniósł o jej oddalenie. Podano, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie kserokopii umowy zawartej ze Stowarzyszeniem Skarbników w S na przeprowadzenie audytu w Stowarzyszeniu w M i wglądu do treści sporządzonego raportu z audytu. W odpowiedzi otrzymał kserokopię żądanej umowy oraz informację, że raport z audytu nie stanowi informacji publicznej i nie może być udostępniany. Wyjaśniono, że zdaniem organu raport z audytu nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przeprowadzenie audytu w placówce, na którą powiat przekazuje dotacje jest działaniem w sprawie indywidualnej, a audytowana placówka nie jest umiejscowiona w strukturach powiatu, lecz w strukturach Stowarzyszenia. W ocenie organu skarżący może uzyskać żądane informacje i dokumenty od Stowarzyszenia. Natomiast udostępnianie "na zewnątrz" zawartych w raporcie informacji mogłoby być odebrane przez Stowarzyszenie jako naruszenie jego dobrego imienia. Ponadto wskazano, że skarżący - jako osoba pracująca w Warsztatach - ma dostęp do treści raportu. Podniesiono, że informacje zawarte w audycie odnoszą się wyłącznie do spraw organizacyjnych związanych z działalnością Warsztatu, mające na celu poprawę jego funkcjonowania, a w związku z tym osoby w nim pracujące winny znać jego treść, by unikać stwierdzonych błędów. Podniesiono, że egzekwowanie od organu dostępu do dokumentu, który skarżący posiada, stanowi zaprzeczenie idei wprowadzenia przepisów o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że informacja zawarta w audycie nie odnosi się do spraw publicznych, jest dokumentem wewnętrznym, pomocniczym, wytworzonym w celu podjęcia decyzji w sprawie dalszego dotowania placówki Stowarzyszenia i m.in. na podstawie tego audytu została podjęta decyzja o rozwiązaniu umowy na finansowanie Warsztatów. Podano, że zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych nie każdy dokument zawiera informację publiczną, a organy administracji publicznej wytwarzają dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Zatem żądana informacja nie jest informacją publiczną, odpowiedzi udzielono w formie pisemnej, a w związku z tym zarzut o bezczynności organu jest bezzasadny. Zdaniem organu rzeczywistą przyczyną skargi jest podjęcie uchwały przez Zarząd Powiatu o rozwiązaniu umowy na finansowanie Warsztatów prowadzonych przez Stowarzyszenie. Wskazano, że skarga w sprawie decyzji o rozwiązaniu tej umowy została odrzucona przez WSA w Olsztynie postanowieniem z dnia 10 lutego 2017r. Natomiast przedmiotowa skarga wpisuje się w szereg innych działań podejmowanych przez władze Stowarzyszenia w celu nakłonienia Zarządu Powiatu do cofnięcia decyzji o wypowiedzeniu umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że w piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zważyć należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) Nie ulega wątpliwości, że starosta jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13). Zatem w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie mu kserokopii umowy zawartej ze Stowarzyszeniem S w S na przeprowadzenie audytu w Stowarzyszeniu T w M i wglądu do treści sporządzonego raportu z audytu. Organ przekazał skarżącemu kserokopię żądanej umowy, co skarżący potwierdził na rozprawie przed tut. Sądem. Natomiast co do żądanego raportu z audytu pismem z dnia "[...]"r. organ poinformował, że nie stanowi on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż jest dokumentem wewnętrznym, zwierającym dane o charakterze roboczym, koncepcyjnym i pomocniczym i wytworzony został na potrzeby organu, celem weryfikacji posiadanych przez niego informacji i danych. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy żądanie skarżącego odnośnie do raportu z audytu dotyczy informacji publicznej. Podnieść należy, że informacją publiczną są informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Taka wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2016r. (sygn. akt II SAB/Po 89/16, dostępny w Internecie) wskazano, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Z powyższego wynika, iż ustalając znaczenie pojęcia informacja publiczna oraz przedmiotowy zakres zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej należy brać pod uwagę także treść art. 61 Konstytucji RP. Do przepisu tego odniósł się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015r. (sygn. akt K 14/13) dokonał oceny charakteru informacji zawartych w dokumentach wytworzonych w trakcie przeprowadzania audytu. Zgodnie z wyrażonym przez Trybunał stanowiskiem niektóre z dokumentów wytwarzanych przez audytora, innych niż plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu. Wyrażają one końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Wynika z tego, że dokumenty wytwarzane przez audytora mogą stanowić informację publiczną i mogą być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji. Trybunał wywiódł, że pewna część dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji. Są to bowiem różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska. Składają się na etap wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią. Trybunał nie rozstrzygnął, które z poszczególnych dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do wskazanych wyżej kryteriów, a które nie. Kwestie te zdaniem Trybunału powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oceniające, czy dokument, którego udostępnienia w trybie u.d.i.p. żąda skarżący, stanowi informację publiczną, zaś w przypadku sporu - sądy administracyjne. Zakres pojęcia informacji publicznej podlega - według Trybunału - ustaleniu przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji, a także na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chociaż Trybunał nie przesądził ostatecznie o charakterze wszystkich dokumentów wytworzonych w ramach prowadzonego audytu, to równocześnie wyraźnie wskazał, że mogą one zawierać informację publiczną. Wątpliwości budził przede wszystkim status informacji znajdujących się w dokumentach roboczych, jakie wytwarzane są w trakcie prowadzonego audytu. Jednoznacznie wskazano jednak, że charakter informacji publicznej będą miały dokumenty wyrażające końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania wskazać należy, że skoro ustawodawca zdecydował się na bardzo ogólne zdefiniowanie pojęcia informacji publicznej, przyjąć należy zgodnie z domniemaniem racjonalności prawodawcy, że zabieg ten znajdował swoje uzasadnienie w konieczności nadania terminowi elastycznego charakteru. Z uwagi na różnorodność danych wytwarzanych przez podmioty wykonujące funkcje publiczne, zasadnym było wyznaczenie nieostrych granic analizowanego pojęcia. Wówczas, każdorazowo, z uwzględnieniem jedynie pewnych kierunkowych wskazówek, dokonana może być ocena celowości, racjonalności i zasadności objęcia danych reżimem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 61 ust.1 Konstytucji wskazuje zaś, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z powyższego wynika, że dostęp do informacji publicznej warunkowany jest nie tylko umiejscowieniem podmiotu którego dotyczy w strukturze aparatu państwowego lub samorządowego, lecz również faktem wykonywania zadań publicznych, a więc korzystania z władztwa publicznego lub korzystania z mienia publicznego. Tylko pomocniczy charakter ma wobec tego wyliczenie zawarte w art. 6 u.d.i.p., które wskazuje na przykładowe rodzaje informacji objętych dostępem do informacji publicznej. Nie jest to katalog zamknięty. Co więcej sposób sformułowania przepisu, wskazujący iż udostępnieniu podlegają w szczególności wymienione w nim informacje oznacza, że wymieniony w przepisie katalog stanowi jedynie punkt wyjścia i winien być rozszerzany o inne dane. Można zatem przyjąć, że do informacji publicznej, poza typami informacji bezpośrednio wymienionymi w art. 6 u.d.i.p., zaliczać należy informacje które spełniają jedną z poniższych cech: są bezpośrednio związane z działaniami organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, tak wytworzone przez te podmioty jak i bezpośrednio wykorzystywane przez te podmioty w ramach realizacji ich zadań, dotyczą wykorzystywania mienia publicznego, wreszcie dotyczą wykonywania zadań o charakterze publicznym tak przez organy władzy jak i przez inne podmioty. Katalog ten mieści się w ramach wyznaczanych przez art. 1 u.d.i.p., tj. dotyczy spraw publicznych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że żądany przez skarżącego raport z audytu może zawierać dane mające charakter informacji publicznej. Należy bowiem wskazać, że dokument ten sporządzony został na potrzeby organu administracji publicznej i sfinansowany ze środków publicznych. Jest on również związany z oceną wydatkowania środków publicznych, które przekazywane były audytowanemu stowarzyszeniu oraz realizacji części powierzonych zadań. Dokument ten zawiera także informacje wykorzystane przez organ – jak wskazano w odpowiedzi na skargę - do podjęcia decyzji dotyczącej dalszego dotowania placówki. Ponadto dokument ten został przekazany audytowanemu stowarzyszeniu. Nie można zatem przyjąć, że jest to dokument wytworzony wyłącznie na użytek wewnętrzny. Przy czym Sąd nie przesądza, że wszystkie dane zawarte w przedmiotowym dokumencie mają charakter informacji publicznej lub też że wszystkie informacje podlegają udostępnieniu, gdyż tę ocenę winien w pierwszej kolejności dokonać organ. W obrębie jednego dokumentu znajdować mogą się bowiem dane o różnym charakterze. Podkreślić należy jednak, że dostęp do informacji o działaniach podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz wynikach tych działań winien być interpretowany szeroko. W ramach demokratycznego państwa prawa zasadą winna być bowiem jawność i transparentność życia publicznego, a wyjątkiem ograniczenie dostępu do informacji, które winno mieć swoje racjonalne uzasadnienie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w części dotyczącej wglądu do sporządzonego raportu z audytu. Jednocześnie stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudzącą wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Natomiast w niniejszej sprawie bezczynność organu wynikała wyłącznie z niewłaściwej interpretacji przepisów. Z tych samych względów nie wymierzono organowi kary grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.