II SAB/Ol 11/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]; 2) stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącego D. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. R. (dalej jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako: "organ", "PINB") w udostępnieniu informacji publicznej. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów: 1) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez błędne uznanie, że wnioskowane informacje nie są udostępniane w trybie u.d.i.p. 2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art 4 ust. 1 pkt 1 oraz art 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez dokonanie przez organ błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej skutkującej uchybieniu obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej; 3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że informacja żądana przez stronę nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.; 4) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uchybienie przez PINB obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej; 5) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uchybienie przez PINB terminom do udostępnienia informacji publicznej; 6) art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; 7) art. 54 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie stronie realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej; 8) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchybienie przez PINB zasadzie legalności i praworządności działania organów administracji publicznej wynikające z naruszania prawa materialnego i procesowego przy rozstrzyganiu wniosku o dostęp do informacji publicznej; 9) art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ignorowanie prawa do informacji i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie PINB na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") do wydania wnioskowanej informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia otrzymania wyroku; 2. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że PINB dopuścił się bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 10.02.2024 r. o udzielenie informacji publicznej w przypadku, gdy przed rozpatrzeniem niniejszej skargi PINB wyda wnioskowaną informację publiczną; 3. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie od PINB zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 200 i art. 205 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skarżący podał, że zwrócił się do organu o udostępnienie informacji w zakresie doręczenia na swoją skrzynkę ePUAP zanonimizowanych skanów decyzji i postanowień wydanych przez organ za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. W odpowiedzi PINB przesłał skarżącemu zwykłe pismo z 19 lutego 2024 r., w którym stwierdził, że przesyła jedynie kopie decyzji zawierających dane publiczne (były to trzy decyzje i jedno postanowienie, których stroną i adresatem był Burmistrz L.). Jak podał organ, pozostałe rozstrzygnięcia organu dotyczą spraw nie zawierających danych publicznych i są wydane na rzecz podmiotów prywatnych. Organ nie ma podstawy prawnej do udostępnienia takich decyzji nawet po ich zanonimizowaniu. Tymczasem, w ocenie skarżącego, w treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p., nie ma jakiegokolwiek wskazania, że akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia organów administracji państwowej nie stanowią informacji publicznej w przypadku, gdy wydawane są wobec "podmiotów prywatnych". Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył m.in.: wyroki WSA w Warszawie z 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt: III OSK 5976/21 i z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1578/21 oraz poglądy doktryny. Nadto wskazał na praktykę udostępniania skanów decyzji administracyjnych oraz postanowień wydanych przez innych Powiatowych Inspektorów Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkich Inspektorów Nadzoru Budowlanego z terenu całej Polski, którzy nie mają wątpliwości, że dostęp do kopii wydawanych przez nich decyzji i postanowień obejmuje bez wyjątku każdą decyzję i postanowienie oraz że organy te nie tworzą tak jak organ pojęcia "podmiotów prywatnych", aby na tej podstawie odmawiać obywatelowi dostępu do informacji publicznej. Dodatkowo skarżący wskazał, że wniósł skargę analogiczną do skargi z 7 października 2024 r., która została rozpoznana przez WSA w Olsztynie w wyroku z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/OI 129/24, w którym Sąd stwierdził bezczynność w udzieleniu skarżącemu informacji oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, przepisy u.d.i.p. nie mogą być środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, a wyłącznie informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne. Jak podkreślił organ, decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej musi być wydana jedynie, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a zatem kwestia wydania decyzji odmownej nie dotyczy niniejszej sprawy. W odniesieniu do wniosku skarżącego z pkt 3. skargi wskazano natomiast, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja w ogóle nie ma miejsca w sprawie, bowiem organ powiadomił wnioskodawcę o swoim stanowisku, rozpoznając wniosek jako niedotyczący informacji publicznej. Dodatkowo PINB podkreślił, że mając na uwadze liczbę składanych przez skarżącego wniosków, ocena tych wniosków powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienia do uzyskania takiej informacji. W związku z tym organ wskazał, że w okresie od dnia 22 stycznia 2024 r. skarżący złożył 25 wniosków w przedmiocie samej tylko informacji publicznej. Na każdy z wniosków organ był zobligowany udzielić odpowiedzi, co w sposób znaczący generowało dodatkowe obowiązki po stronie organu powołanego do prowadzenia postępowań i podejmowania czynności na podstawie ustawy - Prawo budowlane. Działania skarżącego, w ocenie organu, stanowią nadużycie prawa do informacji, bowiem realizuje je on w celach zdecydowanie prywatnych i paraliżuje swoimi działaniami ustawowe działania organu. Wskazano też, że organ prowadzi wiele spraw wynikających m.in. ze skarg składanych przez skarżącego na osoby z jego otoczenia lub też skarg składanych na skarżącego. Jednocześnie organ poinformował, że mając na uwadze wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/OI 129/24, informację publiczną w żądanym zakresie udostępniono skarżącemu w dniu 20 stycznia 2025 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, do pisma z 20 stycznia 2025 r. dołączono kopie zanonimizowanych decyzji PINB z 10, 13, 17 i 31 lipca 2023 r. oraz postanowień PINB z 4, 11 i 14 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej, bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu został uregulowany w drodze otwartego katalogu w art. 6 u.d.i.p. i obejmuje m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p.). Okoliczności niniejszej sprawy są bezsporne. We wniosku z 10 lutego 2024 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji w zakresie doręczenia na skrzynkę ePUAP zanonimizowanych skanów decyzji i postanowień wydanych przez organ za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze, dotyczy ona bowiem treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, zaś PINB jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1/20 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane poniżej), decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi bowiem wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna jest niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Stanowisko organu, że sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną, a treść decyzji administracyjnej nie stanowi informacji o sprawach publicznych, jest więc błędne. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (wyroki NSA: z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt III OSK 83/10; z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12; CBOSA; I. Kamińska, I. M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 164). Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę o oddalenie skargi. Zdaniem Sądu, przedstawione w uzasadnieniu stanowiska organu argumenty takie jak: działanie skarżącego w warunkach nadużycia prawa, czy też to, że decyzje i postanowienia, których dotyczył wniosek skarżącego zawierają one dane podmiotów prywatnych i nie dotyczą spraw publicznych, mogłyby stanowić ewentualną podstawę do stwierdzenia odmowy udostępnienia informacji, nie zaś stwierdzenia, że ww. akty nie zawierają informacji publicznej. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/OI 129/24, który zapadł w analogicznej sprawie skarżącego, że skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do wnioskodawcy nie jest wystarczające. Zauważenia jednak wymaga, że w stanie niniejszej sprawy, pomimo sformułowania w odpowiedzi na skargę wniosku o oddalenie skargi, organ jednocześnie poinformował, że informację publiczną w żądanym zakresie udostępniono skarżącemu w dniu 20 stycznia 2025 r. za pośrednictwem ePUAP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ do skierowanego do skarżącego pisma z 20 stycznia 2025 r. dołączył kopie zanonimizowanych decyzji PINB z 10, 13, 17 i 31 lipca 2023 r. oraz postanowień PINB z 4, 11 i 14 lipca 2023 r. Ponadto już przy piśmie z 19 lutego 2024 r. organ przesłał skarżącemu zanonimizowane kopie decyzji i postanowienia wydanych wobec organu jednostki samorządu terytorialnego. Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zestawiając zatem datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (10 lutego 2024 r.) z datą udzielenia przez organ pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego (20 stycznia 2025 r.), należy uznać, że organ uchybił terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku, co trafnie zarzucił skarżący. W sytuacji jednak, gdy żądane informacje zostały udzielone skarżącemu po wpłynięciu skargi do organu, bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji i w tym zakresie Sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co też znalazło swój wyraz w pkt 1. sentencji wyroku. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. Umorzenie postępowania sądowego nie zwalniało natomiast Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, która miałaby charakter rażący. Bezczynność organu nie wynikała ani ze złej woli organu, ani też nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p., co zaś najważniejsze, po wniesieniu skargi do sądu, organ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wydanym w analogicznej sprawie wyroku WSA w Olsztynie z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/OI 129/24, i niezwłocznie udostępnił żądaną informację. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł orzeczono w pkt 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.