II SAB/Ol 111/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.P. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 21 marca 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy R. (dalej: "Wójt") o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie dokumentów zawierających informacje o: powierzchni gruntów leśnych stanowiące własność gminy i/lub będące w jej zarządzie w latach 2015-2020; objętości pozyskania drewna z lasów gminnych w latach 2015-2020; areale zalesień na terenach gminnych w latach 2015-2020; areale powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie w latach 2015-2020; areale zalesienia gruntów nieleśnych w gminie w latach 2015-2020; powierzchni produkcyjnej gminnych szkółek leśnych w latach 2015-2020. Następnie, skarżący złożył skargę na bezczynność Wójta, zarzucając temu organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej jako: "u.d.i.p.". Skarżący stwierdził, że bezskutecznie upłynął termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wójt nie skorzystał z możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nie zawiadomił wnioskodawcy o braku możliwości udostępniania informacji zgodnie z wnioskiem, przez wzgląd na brak dyspozycji odpowiednimi środkami technicznymi; nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych udostępnieniem informacji (związanych z przekształceniem w formę wskazaną we wniosku lub też wynikających z wnioskowanego sposobu przekazania) oraz nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, pozostawienie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność podmiotu. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku; ustalenie charakteru bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku; przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z 19 kwietnia 2022 r. Wójt udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Wskazał, że powierzchnia gruntów leśnych stanowiących własność gminy R. i/lub będące w jej zarządzie w latach 2015 - 2020 wynosiła 0,1239 ha zgodnie z załączonym do pisma zestawieniem gruntów z ewidencji gruntów i budynków. Poinformował ponadto, że w latach 2015 – 2020 Gmina: nie pozyskiwała drewna z lasów gminnych, nie zalesiła żadnych gruntów i nie przeznaczała gruntów do zalesienia, nie zalesiła też gruntów nieleśnych i nie posiadała żadnych szkółek leśnych. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o umorzenie postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Stwierdził, że pismem z 19 kwietnia 2022 r., doręczonym pocztą elektroniczną skarżącemu 20 kwietnia 2022 r., udostępnił żądaną informację publiczną. Wyjaśnił, że opóźnienie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej zostało spowodowane spiętrzeniem napływu spraw na przełomie marca i kwietnia 2022 r. do pracownika Urzędu Gminy, który był zobowiązany do załatwienia tej sprawy zgodnie ze swoim zakresem obowiązków. Pracownik ten ponadto załatwia wiele spraw w terenie związanych z ochroną przyrody, utrzymaniem czystości i porządku w gminach, gospodarką opadami oraz ochroną zdrowia. Z powyższych względów bezczynność organu w tej sprawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.", oraz gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ww. ustawy (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne na stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12). Wniosek, o którym mowa w art. 10 u.d.i.p., wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania i jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W sprawie nie jest kwestionowane, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w ww. przepisie. Nie jest również sporne, że informacje, o udostępnienie których wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28.02.2013 r., I OSK 2904/12). W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji publicznych. Udostępnieniu podlega więc m.in. informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f ustawy), a także majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Wójt winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27.01.2016 r., I OSK 127/15 i z 18.01.2017 r., I OSK 1789/16). W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 21 marca 2022 r. ustała 19 kwietnia 2022 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym piśmie organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej przez udzielenie żądanej informacji publicznej, to jest udzielenie odpowiedzi na każde z pytań. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to tym samym organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18.01.2017 r., I OSK 1789/16). W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do określonego działania. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) należało zatem umorzyć, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26.05.2020 r., II OSK 4016/19). Jednocześnie, oceniając charakter bezczynności czy przewlekłości nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18.03.2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność czy przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 24.04.2014 r., II FSK 3614/13). Podsumowując, rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań, w kontekście okoliczności danej sprawy, można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ udostępnił żądaną informację publiczną w ciągu tygodnia od daty otrzymania skargi. Ponadto, z treści odpowiedzi na skargę wynika, że brak załatwienia wniosku skarżącego wynikał z problemów organizacyjnych organu, nie zaś z lekceważenia wniosku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1800). W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.