II SAB/Ol 112/13

Dnia 12 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w udzieleniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 25 września 2012 roku w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych sprawy; 2/ zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej J. W. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012r. sygn. akt II SAB/Ol 160/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę J. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia całego raportu z audytu przeprowadzonego przez Stowarzyszenie Skarbników Samorządowych w Urzędzie Miejskim. Skład orzekający przyjął, że żądana przez skarżącą dokumentacja jest raportem z audytu przeprowadzonego na podstawie przepisów działu VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i na podstawie aktów wykonawczych do tej ustawy, w tym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. Nr 21, poz. 108), co ustalono na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta zlecającego wykonanie audytu oraz opinii audytora i raportu z audytu. Wyjaśniono, że żądana dokumentacja jest audytem wewnętrznym, w rozumieniu art. 275 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wykonanym przez audytora – usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, zatem nie jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowanym do innego podmiotu lub złożonym do akt sprawy. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 284 ustawy o finansach publicznych - plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne, niż wymienione w ust. 1, dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Sąd wskazał, że już tylko z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do dokumentów, o których mowa w art. 284 ustawy o finansach publicznych, nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem audyt nie jest dokumentacją przebiegu i efektów kontroli ani wystąpieniem, stanowiskiem, wnioskami i opinią podmiotów tę kontrolę wykonujących. Skład orzekający zwrócił uwagę, że co prawda objęta wnioskiem o udostępnienie informacja została sporządzona przez niezależny zespół audytowy, to jednak z art. 275 ustawy o finansach publicznych wynika, że audyt wewnętrzny może prowadzić, oprócz audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce, także usługodawca niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego (jak w niniejszej sprawie), a zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego, przepisy rozporządzenia dotyczące audytora wewnętrznego stosuje się odpowiednio do audytora usługodawcy. Działalność audytowa ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki (Burmistrza Miasta – art. 276 ustawy o finansach publicznych) i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego. Jest to więc sytuacja rodzajowo odmienna od tej, z jaką ma się do czynienia w przypadku np. takiego dokumentu wewnętrznego, jak opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy (ewentualnie bliżej nieokreślonej liczby spraw), której w orzecznictwie został przypisany walor informacji publicznej, jako dokumentowi wewnętrznemu służącemu załatwianiu spraw i realizacji zadań organu. W ocenie Sądu, w świetle ukształtowanej procedury weryfikacji wyników audytu wewnętrznego, nie sposób wykluczyć sytuacji, w której sformułowane w toku audytu ustalenia i zalecenia okażą się ostatecznie niezasadne. Z tej perspektywy, upublicznianie takich ustaleń może się okazać co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego, będącego adresatem niezasadnego zarzutu lub zalecenia. W ocenie Sądu, w świetle tak zarysowanej specyfiki dokumentów audytowych – a zwłaszcza ich stricte wewnętrznego oraz zasadniczo roboczego i nieostatecznego charakteru – istnieją podstawy do przyjęcia, że przepis art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych "nadaje" charakter publiczny wyłącznie planowi audytu oraz sprawozdaniu z wykonania tego planu. Treść ust. 2 art. 284 ustawy o finansach publicznych jedynie potwierdza zasadniczo niepubliczny charakter dokumentów związanych z audytem wewnętrznym, a nie go statuuje. W tym kontekście pozbawiona relewancji prawnej jest okoliczność, czy dany dokument wytworzony w ramach procedury audytowej pochodzi bezpośrednio od audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce czy też od usługodawcy. W każdym przypadku nie będzie on stanowić informacji publicznej. Z tego względu wnioskowana przez skarżącą informacja – raport niezależnego zespołu audytowego na temat funkcjonowania kontroli zarządczej w Ostródzie – nie stanowi, w świetle art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, informacji publicznej. Raport ten nie jest bowiem planem audytu, w rozumieniu § 8 rozporządzenia, nie posiada również waloru sprawozdania z wykonania tego planu – § 24-26 rozporządzenia. Nie stanowi zatem udostępnianej na wniosek informacji publicznej. Zdaniem Sądu, przedmiotowy raport zakwalifikować należy – zgodnie z art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – jako inne, niż wymienione w ust. 1, dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego. Jednak z mocy wyraźnego wyłączenia ustawowego dokument ten nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. J. W. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wraz z wnioskiem o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem : - art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, iż dokumenty wnioskowane przez skarżącą nie podlegają udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; - art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przepisy te wprowadzają normę, zgodnie z którą poprzez tryb dostępu do informacji rozumie się również przepisy wyłączające art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; - art. 4, art. 54 ust. 1 i art. 14 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), poprzez ograniczenie wolności wypowiedzi i możliwości krytyki funkcjonowania władzy publicznej oraz prawa pracy do uzyskiwania informacji. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 427/13 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął a priori, że skarżąca domaga się innych dokumentów, niż te, które stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. NSA stwierdził, że wniosek taki jest przedwczesny i to nie z uwagi na sformułowany obecnie przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale przede wszystkim dlatego, że treść żądania skarżącej budzi wątpliwości interpretacyjne. Podniesiono, że we wniosku tym zainteresowana zwraca się o cały raport z audytu przeprowadzonego przez Stowarzyszenie Skarbników Samorządowych w Urzędzie Miejskim, co w kontekście cyt. art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie jest jednoznaczne, zważywszy że plan audytu i sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią informację publiczną, udostępnianą na wniosek. Z kolei zarówno w języku potocznym, jak i w języku prawniczym określenia "raport" i "sprawozdanie" używane są jako pojęcia tożsame, jako synonimy. NSA wskazał, iż już choćby to powinno skłonić Burmistrza Miasta do wezwania skarżącej, celem sprecyzowania złożonego wniosku, by wiedzieć, czy chodzi jej o sprawozdanie z wykonania planu audytu czy też o inny dokument, który nazywa "raportem", ewentualnie o jeszcze inne dokumenty, zwłaszcza że kierując do organu swoje żądanie, strona działała bez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem mogła wyrazić swój zamiar w sposób nieprecyzyjny, używając skrótu myślowego, czy też nieodpowiadający literalnemu brzmieniu ww. przepisu. Podkreślono, że skoro sprawozdanie z wykonania planu audytu posiada przymiot informacji publicznej, zgodnie z powołanym art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, to sprawozdanie to w całości, a nie tylko we fragmentarycznym zakresie, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeśli natomiast sprawozdanie z wykonania planu audytu nie zostało upublicznione w całości i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a została opublikowana jedynie informacja o sprawozdaniu z wykonania planu audytu, w takiej sytuacji wnioskodawca nie ma innej możliwości zapoznania się z jego treścią, jak tylko poprzez złożenie stosownego wniosku. Ten jednak musi być precyzyjny, by stwierdzić, czy w sprawie zastosowanie ma art. 284 ust. 1 czy ust. 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż jedynie jasno sformułowane żądanie pozwala na jego prawidłową realizację w świetle obowiązującego prawa. Reasumując, NSA wskazał, że konieczność precyzyjnego ustalenia żądania zainteresowanej wyprzedza jej wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W wyroku z dnia 4 grudnia 2012r. sygn. akt II SAB/Ol 160/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał pod tym względem oceny charakteru raportu z audytu, którego udostępnienia domagała się skarżąca, przeprowadzonego w Urzędzie Miejskim przez niezależny zespół, niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego. Ustalono wówczas w oparciu o przepisy cytowanej ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. Nr 21, poz. 108), na podstawie których audyt został zlecony i przeprowadzony, że raport niezależnego zespołu audytowego na temat funkcjonowania kontroli zarządczej w Ostródzie – nie stanowi, w świetle art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, informacji publicznej. Raport ten nie jest bowiem planem audytu, w rozumieniu § 8 rozporządzenia, nie posiada również waloru sprawozdania z wykonania tego planu – § 24-26 rozporządzenia. Nie stanowi zatem udostępnianej na wniosek informacji publicznej. Raport taki zakwalifikować należy – zgodnie z art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – jako inne, niż wymienione w ust. 1, dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, który z mocy wyraźnego wyłączenia ustawowego (tego przepisu) nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocenę powyższą podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 427/13, dostrzegając jednak, że wniosek skarżącej w kontekście przepisu art. 284 ust. 1 ustawy o finansach nie jest jednoznaczny, zważywszy że plan audytu i sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią informację publiczną, udostępnianą na wniosek. Sąd ten uwzględnił, ze skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika, zaś w języku potocznym, jak i w języku prawniczym określenia "raport" i "sprawozdanie" używane są jako pojęcia tożsame, jako synonimy. W związku z tym NSA przesądził, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie ma ustalenie udostępnienia jakich konkretnie dokumentów domaga się skarżąca w związku z przeprowadzonym w Urzędzie Miejskim audytem. Na zasadzie art. 190 p.p.s.a. skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z rozważań NSA wynika wprost, że Burmistrz Miasta powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania złożonego wniosku w celu ustalenia czy chodzi jej o sprawozdanie z wykonania planu audytu, czy też o inny dokument, który nazywa "raportem", ewentualnie o jeszcze inne dokumenty, co pozwoli dopiero stwierdzić, czy w sprawie zastosowanie ma art. 284 ust. 1 czy ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tymi unormowaniami tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne, niż wymienione w ust. 1, dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Brak wyjaśnienia powyższej kwestii uniemożliwia ocenę, czy wniosek skarżącej podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że Burmistrz Miasta pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku. Skoro bowiem wniosek strony budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż może dotyczyć udostępnienia dokumentu posiadającego przymiot informacji publicznej, która powinna być udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to obowiązkiem organu jest wyjaśnienie tej kwestii bez zbędnej zwłoki, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Gdyby okazało się, że wniosek skarżącej dotyczy sprawozdania z wykonania planu audytu, to sprawozdanie to w całości podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, poprzez udostępnienie na wniosek. Przy czym zasadnym jest wskazać, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny tylko do momentu, w którym nie nastąpi uzyskanie jej także w inny sposób, przez podmiot zainteresowany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SAB/Wr 25/04, postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 1331/08, por. też wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009r. sygn. akt I OSK 89/09 dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). W judykaturze nie budzi wątpliwości, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Podmiot zobowiązany (organ administracji publicznej) zostaje zatem zwolniony z obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdy żądający tej informacji znajdzie się w jej posiadaniu, zanim to rozpoznanie nastąpi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz rozstrzygnie o wniosku skarżącej z dnia 25 września 2012r, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, jak również wskazaną wykładnię prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a.