II SAB/Ol 117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Dyrektora Izby w złożeniu propozycji służby oddala skargę. W dniu 20 października 2017 r., P.D. (zwany dalej skarżącym), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, skargę na bezczynność, polegającą na niezłożeniu skarżącemu przez organ propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, pismem z dnia 24 lutego 2017 r., skarżący został poinformowany, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę /świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w tej Izbie. Pismem z dnia 12 maja 2017 r. zaś, które skarżącemu doręczono w dniu 16 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, zwany dalej "organem", powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 z późn. zm.), dalej jako: "P.w.u.K.A.S.", złożył skarżącemu propozycję pracy, określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, w tym: 1) rodzaj umowy o pracę – na czas nieokreślony, 2) miejsce wykonywania pracy – O., 3) stanowisko służbowe – starszy informatyk, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej, 4) komórka organizacyjna – Czwarty Wydział Wsparcia Informatycznego, Infrastruktury Sieciowej i Serwerowej. W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1 etat. Ponadto wskazano, że warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 29 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej, składając jednocześnie zastrzeżenie, że będzie korzystał z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym statusie funkcjonariusza. Pismem z dnia 22 maja 2017 r., skarżący wezwał organ do przedstawienia propozycji służby, którą wg strony, organ zobowiązany był złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. Kolejnym pismem z dnia 25 maja 2017 r. skarżący ponownie zakwestionował złożenie mu propozycji pracy a nie propozycji służby. Odpowiadając na to pismo, organ (w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r.) stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa, polegającego na braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby. Powołano się na brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.u.K.A.S., które wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych dowolność w zakresie przedkładania pracownikom i funkcjonariuszom rodzaju propozycji, tj. albo zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby. Oznacza to, że Dyrektor IAS propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby może przedłożyć zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi tak, aby zagwarantować właściwą obsadę kadrową potrzebną do realizacji zadań statutowych. Wyrażenie "odpowiednio" użyte w tym przepisie oznacza, że Dyrektor mógł złożyć zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia, bądź nowe warunki pełnienia służby. Wyrażenie "odpowiednio" nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona danej osobie. Propozycję pełnienia służby mundurowej mogą otrzymać tylko te osoby, które będą realizować zadania przewidziane ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej dla Służby Celno-Skarbowej będącej formacją mundurową. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżący zarzucił bezczynność Dyrektora Izby Celno-Skarbowej w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.u.K.A.S. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł, aby Sąd stwierdził istnienie bezczynności po stronie Dyrektora w związku z brakiem przedstawienia skarżącemu propozycji służby i aby Sąd zobowiązał Dyrektora do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg jego służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ocenie skarżącego, Dyrektor IAS miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.u.K.A.S., a brak wykonania tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności. Stan bezczynności stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, jakim jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Prawo to wynika nie tylko bezpośrednio z prawa polskiego, ale i europejskiego. Skarżący wskazał też na postanowienia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, podnosząc, że przepis ten formułuje prawo do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, a realizacją tego prawa są zapisy art. 37 K.p.a. oraz art. 52-53 p.p.s.a. Skarżący podniósł, że na mocy art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S., wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Ustawodawca w przepisie tym użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Dotychczasowi funkcjonariusze zostali funkcjonariuszami. Zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem. Tezę tę, zdaniem skarżącego, potwierdza użycie zwrotu "albo" w dalszej części przepisu. Ustawodawca posługuje się zwrotami "odpowiednio" i "albo" także w kluczowym dla funkcjonariuszy przepisie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. Zapisy analizowanych przepisów wykluczają, zdaniem skarżącego, zamienność składania propozycji, tj. wykluczają, aby pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Argumentacji tej nie zmieniają postanowienia art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. Przepis ten ma również taką konstrukcję, że wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy, wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. Nie należy też w tym przepisie upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji, bo należy czytać całą ustawę P.w.u.K.A.S. i ustawę o KAS holistycznie (razem) oraz mieć na uwadze Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria stosowania takiej instytucji oraz ewentualną drogę odwoławczą. Brak w/w zapisów w ustawie P.w.u.K.A.S. rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby). Skarżący podniósł też że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że funkcjonariusze służb mundurowych dla pełnej i fachowej realizacji ich zadań powinni pozostać neutralnie politycznymi fachowcami i poza wszelkim wpływem polityków. W literaturze wskazano wprost, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu w toku przekształceń kadrowych. Sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby propozycję pracy, a część służby jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem. Z konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) wynika wymóg podobnego traktowania. W przypadku skarżącego, dyskryminacja polegałaby na nierównym traktowaniu ze względu na przynależność związkową oraz pełnienie służby w wydziale informatyki. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Dyrektor IAS zaprzeczył pozostawaniu w stanie bezczynności w związku z niezłożeniem skarżącemu propozycji pełnienia służby. Organ podniósł, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ albo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zdaniem organu, analiza przepisów prawa nie prowadzi do takich wniosków, do jakich doszedł w swoich wywodach skarżący, który błędnie interpretuje przepisy ustawy P.w.u.K.A.S. Brzmienie art. 165 ust. 7 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił dyrektorom IAS autonomiczne prawo wyboru co do rodzaju propozycji – zatrudnienia lub służby, składanych pracownikom i funkcjonariuszom. Nie można, zdaniem organu, zgodzić się co do znaczenia użycia przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ustawy P.w.u.K.A.S. spójnika "albo", które jest prostę konsekwencją tego, że ta sama osoba nie może być jednocześnie pracownikiem i funkcjonariuszem. Wyraz "odpowiednio" porządkuje zaś kwestię tego kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Użycie natomiast wyrazu "odpowiednio" w art. 165 ust. 3 ustawy P.w.u.K.A.S. reguluje przyporządkowanie pracowników/funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Nie można natomiast wywieść z tego przepisu, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż wówczas cały proces oceny potrzeb kadrowych i zmiana zadań, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Organ uznał, że z treści przepisów nie wynika, aby Dyrektor IAS był zobowiązany do składania wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby i wszystkim pracownikom propozycji zatrudnienia. Dyrektor, mając wynikające z ustawy wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył skarżącemu pisemną propozycję z dnia 12 maja 2017 r., określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w ramach korpusu służby cywilnej i działał w oparciu o przepisy ustawy P.w.u.K.A.S. Nowe warunki zaczęły obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Rozważając kwestię przedstawienia propozycji pracy lub pełnienia służby organ miał obowiązek wziąć pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji m.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie do tutejszego Sądu, pozostaje w związku ze złożoną skarżącemu (będącemu uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej), przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, propozycją pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja, określająca warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, sformułowana została przez organ w piśmie z dnia "[...]" r., nr "[...]". Jak wynika z tego pisma, propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., w świetle którego, "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". W ocenie strony, powołany przepis nakładał na organ obowiązek przedstawienia skarżącemu propozycji służby, a nie propozycji pracy. Skoro organ tego nie uczynił, to pozostaje w bezczynności. Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podejmowanych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Tutejszemu Sądowi znany jest bowiem z urzędu pogląd, prezentowany w niektórych postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych, o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach (tak m.in. w postanowieniu WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 765/17 oraz w postanowieniu WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 819/17 – orzeczenia dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Znany tutejszemu Sądowi jest także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), który wydany został na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte m.in. w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2828/17, stwierdzające, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem: 1) wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków; 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art.169 ust.4 ustawy); 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby. Podobne stanowisko NSA zajął w innych postanowieniach, m.in. w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2772/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prezentuje inne stanowisko, niż zaprezentowane w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie bowiem tutejszego Sądu, propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS jest czynnością organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień strony skarżącej, wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych. Jest ona indywidualną czynnością o charakterze władczym, rozstrzygającą o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisów prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Pomimo wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca, w przepisach P.w.u.KAS, nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów P.w.u.KAS nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Należy bowiem zauważyć, że taką formę (decyzji) ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 P.w.u.KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Zdaniem Sądu, czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby ma charakter władczy pomimo braku jej nazwania mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że czynność ta dotyczy uprawnień strony skarżącej, wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wymaga bowiem podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Na uwagę zasługuje tutaj wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2018r., sygn. akt II SA/Kr 1006/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym przekonywująco argumentowano, że już sam fakt złożenia propozycji wywołuje negatywne dla funkcjonariusza skutki w postaci zakończenia dotychczasowej służby i to bez względu na to jak się zachowa: przyjmie otrzymaną propozycję, czy jej nie przyjmie. Nie do zaakceptowania jest wobec tego pogląd, że poprzez władcze działanie organu - dyrektora izby administracji skarbowej – funkcjonariusz, wbrew swojej woli, traci swój dotychczasowy status i pomimo tego działanie tego organu nie ma charakteru władczego. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym, skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Skoro zatem propozycja taka została uznana za czynność podlegającą kontroli sądów administracyjnych, to kognicją sądów, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest objęta również bezczynność organu w zakresie przedłożenia propozycji służby lub pracy. Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia także pozostałe warunki formalne skutecznego jej złożenia. Sąd uznał, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca dochowała 14-dniowego terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż propozycję zatrudnienia skarżący otrzymał w dniu 16 maja 2017 r., zaś w pismach z dnia 22 maja i 25 maja 2017 r. wniósł zastrzeżenia do złożonej propozycji pracy, domagając się pozostawienia w służbie, a więc w ustawowym terminie wyraził swój sprzeciw przeciwko złożonej propozycji zatrudnienia, formułując konkretne zarzuty naruszenia prawa. Sąd uznał zatem, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wymaganym w świetle art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Nadmienić należy, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia bowiem stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy w pierwszej kolejności, że ustawodawca w przepisach ustawy P.w.u.K.A.S. wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celno –skarbowych tj.: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby, stanowiącą czynność określającą warunki pełnienia służby (do art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 ustawy P.w.u.K.A.S.); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 ustawy P.w.u.K.A.S.); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy P.w.u.K.A.S.). Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że w świetle w świetle art. 165 ust. 7 ustawy P.w.u.K.A.S.), dyrektor izby administracji skarbowej mógł przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 nie jest całkowicie jednoznaczne, o tyle sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, bowiem stanowi, że "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: zachowuje prawo do (...)". Tym samym, należy podzielić stanowisko organu, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio" użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestie kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie mówi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: - z dniem (...) sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do (...) maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia (...) sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia zatem wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/ służby, a nawet dopuszczona przez ustawodawcę możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta kwestia pozostaje jednak poza oceną Sądu w przedmiotowej sprawie. Znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby), co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym), a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167). W konsekwencji, skoro przepis art. 165 ust. 7 ustawy P.w.u.K.A.S. stanowi, iż organy w nim wymienione, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., składają funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na te organy. Wybór rodzaju propozycji ustawodawca pozostawił organowi chociaż obwarował kryteriami wyboru. Przedstawienie skarżącemu jednej z propozycji, o której mowa w art. 165 ust.7 P.w.u.K.A.S. w terminie wynikającym z ustawy, stanowi o wykonnaiu obowiązku wymienionego w tym przepisie i wskazuje, iż organ nie pozostaje w bezczynności. O bezczynności w załatwieniu sprawy można bowiem mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnej czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę administracyjną. Natomiast, sposób załatwienia tej sprawy (uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia żądania strony) nie jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy, może wnieść skargę na akt lub czynność, którą kwestionuje i tylko wówczas sąd kontroluje jego zgodność z prawem. Gdy ustawodawca pozostawia organowi wybór sposobu działania i organ działania podejmuje, kwestionowanie wyboru może nastąpić wyłącznie w drodze skargi na akt wyboru, a nie w drodze skargi na bezczynność organu. ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn.. akt II SA/Bk 158/17). Także zarzuty, dotyczące niekonstytucyjności przepisów mogą być rozpatrywane dopiero w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.