II SAB/Ol 123/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (spr.) sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Wójta Gminy N. w udostępnieniu informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz strony skarżącej A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 2 lipca 2024 r. A. S. (dalej jako: "skarżący", "strona") złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wójta Gminy N. (dalej; Wójt, organ) wniosek o udzielenie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. zwracam się z wnioskiem o udostępnienie na mój email wersji elektronicznej lub skanu za okres 01.01.2023 r. do dnia dzisiejszego: - rejestr zamówień publicznych o wartości powyżej 130 000,00 zł netto - rejestr zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 130 000,00 zł netto, - rejestr umów zawartych w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego - rejestr umów i rejestr porozumień prowadzony przez referat administracyjny - sprawozdanie z wykonania planu audytu wewnętrznego za rok 2023, - zatwierdzony plan audytu wewnętrznego na rok 2024 r.". W dniu 16 lipca 2024 r. pismem o sygnaturze [...] skarżący otrzymał plan audytu oraz informację, że pozostałe żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) organ wskazał, że żądane rejestry nie są dokumentami urzędowymi, gdyż nie stanowią oświadczenia woli lub wiedzy i nie są podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Również sprawozdanie z wykonania planu audytu wewnętrznego za rok 2023 nie jest dokumentem urzędowym, gdyż audytorem jest usługodawca niezatrudniony w jednostce i przez niego podpisanym. Dokument ten nie podlega akceptacji Wójta. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 i 15 ustawy z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – kodeks karny oraz niektórych innych ustaw 9Dz.U. z 2021 r., poz.2054 ze zm.), wprowadzono obowiązek wpisywania umów do rejestru umów od dnia 1 stycznia 2026 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze z dnia 4 października 2024 r. skarżący powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zarzucił organowi bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej. Wskazał, iż w dniu 2 lipca 2024 r. zwrócił się wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie wersji elektronicznej lub skanu za okres 01.01.2023 r. do dnia dzisiejszego: prowadzonych rejestrów oraz sprawozdania i planu audytu. W dniu 16 lipca 2024 r. otrzymał plan audytu oraz informację, że pozostałe żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi w całości. Wskazał, że odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej została udzielona skarżącemu w dniu 16 lipca 2024 r., w terminie ustawowym. W pozostałym zakresie Wójt podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 16 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. -Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w wersji obowiązującej w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p."), która jednak nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu). Zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął innych czynności. Tak więc – mówiąc w uproszczeniu - warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie uczynił w terminie tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 14 dni (lub przedłużyć ten termin) i poinformować o tym wnioskodawcę. Zatem bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p., ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, o umorzeniu postępowania bądź też nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). W ocenie Sądu organ był zobowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez stronę, jako podmiot zobowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Żądane przez wnioskodawcę informacje tj. - rejestr zamówień publicznych o wartości powyżej 130 000,00 zł netto - rejestr zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 130 000,00 zł netto, - rejestr umów zawartych w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego - rejestr umów i rejestr porozumień prowadzony przez referat administracyjny - sprawozdanie z wykonania planu audytu wewnętrznego za rok 2023, - zatwierdzony plan audytu wewnętrznego na rok 2024 r. w ocenie Sądu mieszczą się w pojęciu informacja publiczna. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu przekazano wyłącznie skan zatwierdzonego planu audytu wewnętrznego na 2024 r. w pozostałym zakresie udzielono informacji pisemnej, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro skarżącemu nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, to Wójt Gminy N. dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości fakt, że cała treść rejestru umów zawartych przez organ administracji publicznej w wyniku udzielonych zamówień publicznych stanowi informację publiczną. Co więcej w judykaturze wskazuje się, że anonimizacja niektórych informacji zawartych w owym rejestrze wskazuje na to, że skarżącemu przedstawiona została informacji niepełna, co oczywiście niweczy pożądany przez stronę rezultat złożonego wniosku o dostęp do konkretnych informacji publicznych. Uchybia to regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i wskazuje na bezczynność organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich judykatach wskazuje, że w razie ustalenia, że wnioskowane informacje publiczne zawierające dane wrażliwe są istotne dla wnioskodawcy, kwestie odmowy udostępnienia takich informacji publicznych winna być rozważana na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W razie uznania, iż w okolicznościach konkretnej sprawy prywatność osoby fizycznej stanowi wartość istotniejszą niż prawo dostępu do informacji publicznej, to odmowa dostępu do takiej informacji winna nastąpić na gruncie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie wskutek anonimizacji określonych informacji lecz w następstwie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w owym zakresie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1314/18) W ugruntowanym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacje publiczne i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym bowiem funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego. (vide: wyrok SN z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 213/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 531/14; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 2635/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prezentuje pogląd w zakresie szerokiego rozumienia pojęcia "informacji publicznej", odnoszącej się zarówno do jej treści i formy oraz wiążącej się z informacją już istniejącą, znajdującą się w zasobach organu (zob. m.in. wyroki NSA: z 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1992/06, Lex nr 383741 oraz z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1622/10, Lex nr 745108, a także z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną należy pojmować szeroko w znaczeniu nawiązującym do art. 61 Konstytucji RP, który stanowi równocześnie interpretację prowspólnotową. W takim ujęciu, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona i posiadana przez szeroko rozumiane władze publiczne, w tym i Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie. Podobne rozumienie pojęcia informacji publicznej jest prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11, oraz wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11). Wójt Gminy N. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną w szerokim rozumieniu tego pojęcia, w szczególności mieści się w zakresie spraw wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, czy też przez informację publiczną można również rozumieć dane zgromadzone w tych rejestrach, w tym m.in. w rejestrze zamówień publicznych – tak jak w przedmiotowym wniosku. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarżący działał osobiście, zatem na koszty postępowania składał się jedynie wpis od skargi w kwocie 100 zł