II SAB/Ol 128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz Fundacji kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Fundacja (...) (dalej: "Fundacja", "skarżąca") wnioskiem z 30 maja 2021 r. zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (...) (dalej: "Dyrektor PUP") o udostępnienie informacji publicznej przez poinformowanie: ile było prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 i 2020, z podziałem na poszczególne kwartały, a także ile w każdym kwartale 2019 i 2020 r. było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Następnie, 16 września 2021 r. Fundacja złożyła skargę na bezczynność Dyrektora PUP, zarzucając temu organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako: "u.d.i.p.". Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podała w uzasadnieniu, że jest fundacją, której jednym z głównych celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu m.in. buduje bazę danych, mającą służyć analizie dotychczasowych rozwiązań związanych z pomocą tym podmiotom. Jeden z projektów skarżącego obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem działalności gospodarczej. Z uwagi na to, złożyła ww. wniosek, drogą elektroniczną na adres wskazany na stronie internetowej i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Zarzuciła, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie o powodach opóźnienia, terminie, w jakim organ udostępni informacje oraz o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wywiodła, że nieodebranie czy nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy. Pismem z 22 września 2021 r. Dyrektor PUP udostępnił skarżącej wnioskowaną informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PUP wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie w przypadku nie odrzucenia skargi oddalenie w całości i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora PUP do załatwienia wniosku Fundacji i odstąpienie od obciążania organu kosztami zastępstwa procesowego. Wyjaśnił, że wniosek nie został wydrukowany i zaewidencjonowany w dzienniku korespondencyjnym Urzędu, ponieważ został przeoczony przez pracownika odbierającego pocztę elektroniczną. Dzień 30 maja 2021 r. był dniem wolnym od pracy (niedziela), poczta elektroniczna Urzędu była odbierana dnia następnego (poniedziałek 31 maja 2021 r.). W okresie od 31 maja 2021 r. do 11 czerwca 2021 r. osoba odpowiedzialna za odbieranie poczty elektronicznej przebywała na dwutygodniowym urlopie wypoczynkowym. Poczta elektroniczna odebrana została przez pracownika do spraw archiwum zakładowego, który ma małe doświadczenie w prowadzeniu spraw kancelaryjnych. Fundacja nie kontaktowała się w sprawie braku odpowiedzi na wniosek. Po wpłynięciu skargi na bezczynność 20 września 2021 r., ustalono, że przedmiotowy wniosek nie został zaewidencjonowany w dzienniku kancelaryjnym, a 22 września 2021 r. Dyrektor PUP udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek Fundacji, zgodnie ze wskazaną w treści wniosku formą odpowiedzi. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nieudzielenie odpowiedzi w terminie było wynikiem błędu, nie było celowym i zamierzonym działaniem, mającym na celu ograniczenie wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. W związku z epidemią na terenie kraju w Urzędzie pojawiły się problemy kadrowe związane z rotacją pracowników. Dyrektor PUP wyjaśnił też, że od początku 2021 r. do organu wpłynęło 6.860 pism, w tym dziennie ok. 50 maili, z których ok. 10% podlega zaewidencjonowaniu w dzienniku korespondencyjnym, po uprzedniej weryfikacji pracownika sekretariatu. Znaczna liczba otrzymywanych przez Urząd maili o charakterze marketingowym przyczyniła się do omyłki pracownika polegającej na przeoczeniu wniosku Fundacji. Zaznaczył, że w związku z zaistniałą sytuacją zostały wprowadzone procedury organizacyjne mające na celu wyeliminowanie tego typu zdarzeń w przyszłości, m. in. sprawdzenie poczty wpływającej w danym dniu oraz ponowne jej sprawdzenie w następnym w dniu roboczym. Jednocześnie podkreślił, że prowadzi szereg sprawozdań i analiz dotyczących udzielanej pomocy, w tym jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, które są dostępne na stronie internetowej https:// (...) w zakładce "Statystyki Urzędu". Ponadto, na wnioski różnych podmiotów każdorazowo udziela informacji na temat realizowanych zadań, sporządza stosowne analizy i odpowiedzi. W dotychczasowej działalności Urzędu sytuacja przeoczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca. Dodał, że zakres realizowanych zadań przez Urząd jest bardzo szeroki. W 2020 r. wydał 3.955 decyzji administracyjnych, a w I półroczu 2021 r. – 1.749. Jednocześnie, w związku z sytuacją epidemiczną w kraju od kwietnia 2020 roku na urzędy pracy zostały nałożone nowe zadania związane z realizacją wsparcia dla przedsiębiorców nowych form wprowadzone ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Dyrektor PUP stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż zaniechanie realizacji wniosku w ustawowym terminie stanowiło konsekwencję problemów organizacyjnych Powiatowego Urzędu Pracy W replice na odpowiedź na skargę skarżąca wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Przyznał, że 22 września 2021 r. skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zawarty w skardze zarzut opieszałości w stosunku do Dyrektora PUP obliguje Sąd do ustalenia czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania, w określonym terminie, aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą, np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (tak NSA w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. II OSK 1830/20, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Niesporne jest, że adresat wniosku - Dyrektor PUP - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12). Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie zwrotu "w szczególności" w tym przepisie wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z treścią ww. przepisu udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy), a także zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw i stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d - e). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Dyrektor PUP winien był załatwić przedmiotowy wniosek, dotyczący ilości naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej i ilości środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej, w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 30 maja 2021 r. ustała 22 września 2021 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym piśmie organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej, przez udzielenie żądanej informacji publicznej – wyjaśnienie, że nabór jest prowadzony w sposób ciągły oraz podanie kwot, w rozbiciu na poszczególne kwartały 2019 r. i 2020 r. środków finansowych, które były do wykorzystania przez udzielenie dotacji. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd orzekł w pkt II. wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto, wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 4016/19). Jednocześnie, oceniając charakter bezczynności czy przewlekłości nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność czy przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Podsumowując, rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań, w kontekście okoliczności danej sprawy, można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z treści odpowiedzi na skargę należy wnioskować, że brak załatwienia wniosku skarżącego wynikał z problemów organizacyjnych organu, nie zaś z lekceważenia wniosku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.