II SAB/Ol 13/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Warmińsko-Mazurskim w rozpoznaniu odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny. Orzeczeniem z 10 października 2025 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postanowił zaliczyć M. M. (dalej jako: strona lub skarżący) do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego. W dniu 22 października 2025 r. (data nadania przesyłki pocztowej) strona wniosła odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej pkt. 9 wobec stwierdzenia, że nie spełnia przesłanek określonych w art, 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, domagając się zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 132 k.p.a. i uwzględnienie odwołania w zakresie pkt. 9 zaskarżonego orzeczenia, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku, uchylenia przedmiotowego orzeczenia w części w zakresie pkt. 9 i uznanie, że strona spełnia przesłanki określone w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Odwołanie to wpłynęło do Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Warmińsko-Mazurskim (dalej jako: organ odwoławczy) w dniu 29 października 2025 r. W dniu 5 grudnia 2025 r. strona wniosła ponaglenie do organu odwoławczego. Pismem z 11 grudnia 2025 r. organ odwoławczy poinformował stronę, że jego odwołanie nie może być rozpatrzone w ustawowym terminie z powodu braku możliwości powalania składu orzekającego i wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na dzień 30 stycznia 2026 r. Następnie pismem z 16 grudnia 2025 r. organ poinformował stronę, że posiedzenie składu orzekającego w sprawie rozpoznania odwołania zostało wyznaczone na 13 stycznia 2026 r. Pismem z 16 grudnia 2025 r. skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność organu odwoławczego zarzucając naruszenie: - art. 8 § 1 w zw. z art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez działanie w sposób sprzeczny z zasadami prawa oraz nierozpatrzenie odwołania w ustawowym terminie, nieudzielenie należytych i wyczerpujących wyjaśnień w sprawie, a w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, nie wykonując podstawowych obowiązków ciążących na organie tj. przeprowadzenia merytorycznego postępowania; - art. 37 k.p.a. poprzez nierozpoznanie procesowe ponaglenia w terminie 7-dniowym od dnia otrzymania; - art. 36 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez rażące opóźnienie w rozpoznaniu odwołania złożonego w dniu 22 października 2025 roku a w szczególności przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania orzeczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ rażąco naruszył art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto wskazano, że organ obraził w prowadzonym postępowaniu dyspozycję art. 8 § 1 w zw. z art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez działanie w sposób sprzeczny z zasadami prawa oraz nierozpatrzenie odwołania w ustawowym terminie, nieudzielenie odwołującemu należytych i wyczerpujących wyjaśnień w sprawie, a w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, nie wykonując podstawowych obowiązków ciążących na organie tj. bez przeprowadzenia merytorycznego postępowania. Podano, że termin załatwienia sprawy, uwzględniając że odwołanie wniesiono dnia 22 października 2025 r., upływał w dniu 24 listopada 2025 r., a pierwsze pismo z organu odwoławczego skarżący otrzymał dopiero 16 grudnia 2025 r., co przeradza się w przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że zwłoka organu w rozpoznaniu odwołania spowodowana jest brakami kadrowymi w zakresie członków Zespołu - orzeczników lekarzy oraz ustaleniami organizacyjnymi dotyczącymi terminów komisji orzekających w miesiącu grudniu każdego roku. Podano, że niedostateczna liczba zatrudnionych w Zespole orzeczników (głównie lekarzy) powoduje, iż w niektórych sprawach nie ma możliwości powołania odpowiedniego składu orzekającego w ustawowym terminie 1 miesiąca - przy uwzględnieniu faktu, że koniecznym jest powołanie składu odpowiedniego do rozpoznanego schorzenia wnioskodawcy. Wskazano, że organ zawiadomił skarżącego pisemnie o braku możliwości powołania odpowiedniego dla sprawy składu orzekającego w terminie 1 miesiąca, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy - do końca stycznia 2026 r., a posiedzenie w sprawie odbyło się we zakreślonym terminie. Wyjaśniono także, że ponaglenie skarżącego zostało przekazane do organu wyższego stopnia, ale dotychczas nie brak jest rozstrzygnięcia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w tym przedmiocie. W odpowiedzi na wezwanie Sadu organ odwoławczy nadesłał orzeczenie organu odwoławczego z 13 stycznia 2026 r. wraz z dowodem jego doręczenia skarżącemu w dniu 23 stycznia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast istotne znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wnikliwego i szybkiego działania, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., a jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przy czym przedłużeniu może ulec termin, który jeszcze nie upłynął i reguła ta jest niezależna od tego, czy mamy do czynienia z terminem ustawowym, czy terminem ustalonym przez organ. W przeciwnym wypadku, gdy termin zakończył bieg, nie ma już czego przedłużać. W sytuacji, gdy organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie załatwia sprawy, a kolejne ustalenie terminu następuje po upływie wcześniej wyznaczonego, to należy uznać, że organ jest bezczynny. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił wymogu formalnego wystąpienia ze skargą, poprzedzając ją wniesieniem ponaglenia. Przy czym skarżącemu należy wyjaśnić, że nie ma znaczenia okoliczność, czy jego ponaglenie zostało przekazane do organu wyższego stopnia, ani to czy zostało ono rozpoznane. Dla skuteczności wniesienia skargi na bezczynność organu wystarczające jest samo złożenie ponaglenia, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przechodząc do kwestii terminu załatwienia sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 29 października 2025 r. Zatem termin do jego rozpoznania (przy uwzględnieniu treści art. 57 § 4 k.p.a.) upłynął 1 grudnia 2025 r. Wprawdzie organ powiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ale nastąpiło to dopiero w piśmie z 11 grudnia 2025 r., doręczonym skarżącemu w dniu 16 grudnia 2025 r., a zatem już po upływie terminu do załatwienia odwołania. Nie ulega więc wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania, a wniesiona skarga była zasadna. Jednakże stan bezczynności organu ustał przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, gdyż orzeczenie organu odwoławczego, wydane po rozpoznaniu odwołania skarżącego, zostało wydane 13 stycznia 2026 r. i doręczone skarżącemu w dniu 23 stycznia 2026 r. Zatem w dacie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności. Podkreślić zaś należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego na podstawie u.d.i.p., jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa, lecz wynikało – jak podał organ – z trudności kadrowych organu. Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt III sentencji wyroku), uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd może więc orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16, dostępny w CBOSA). Zatem nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie, jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępny w CBOSA), a więc możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, gdyż z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżący był zwolniony z uiszczenia wpisu sądowego, a zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 23 stycznia 2026 r. nakazano zwrot wpisu uiszczonego przez skarżącego bez wezwania.