II SAB/Ol 16/09

Dnia 16 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania zezwolenia na wycinkę drzew - oddala skargę. Wnioskiem datowanym na dzień "[...]" Spółdzielnia Mieszkaniowa zwróciła się do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta "[...]" o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości położonych przy ul. "[...]", "[...]" i "[...]" w "[...]". Do wniosku załączono mapkę przedstawiającą lokalizację drzew oraz oświadczenie Spółdzielni o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami. Pismami z dnia "[...]" i z dnia "[...]" Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska UM wezwał Spółdzielnię do uzupełnienia wniosku z dnia "[...]" poprzez podanie: imion, nazwisk, adresów albo nazwy i siedziby współwłaścicieli nieruchomości objętych wnioskiem, wskazania tytułów prawnych władania nieruchomościami oraz przedstawienia zgody współwłaścicieli nieruchomości na usunięcie drzew z terenu nieruchomości będących ich współwłasnością. Powołując się na art. 83 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) podniesiono, że wniosek powinien zawierać wyszczególnione w wezwaniu dane. Ponadto, z treści oświadczenia Spółdzielni wynika, że wskazane we wniosku działki stanowią jej współwłasność, dlatego też stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem, do wniosku należy dołączyć zgodę właściciela. Pismem z dnia "[...]", znak "[...]", Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska UM, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową o pozostawieniu wniosku z dnia "[...]", ze względu na jego nieuzupełnienie, bez rozpoznania. Spółdzielnia Mieszkaniowa, powołując się na art. 37 § 1 k.p.a., wniosła w dniu "[...]" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta "[...]" sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Zażądała wyznaczenia Prezydentowi dodatkowego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy oraz wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Uzasadniając zażalenie podniosła, że wniosek i załączniki do niego stanowiły wystarczający komplet dokumentów niezbędnych do wydania zezwolenia, dlatego też Urząd niezasadnie wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podania imion, nazwisk i adresów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości oraz tytułów prawnych do działek. Podniesiono, iż z powodu sprawowania ustawowego zarządu powierzonego, wyłączającego od zarządu nieruchomością wspólną pozostałych współwłaścicieli, spółdzielnia we wniosku oznaczyła wyłącznie siebie jako stronę postępowania. Jednocześnie gdyby zadośćuczyniono wezwaniom organu, to w tym zakresie spółdzielnia sama określiłaby strony postępowania, które byłyby następnie adresatami decyzji administracyjnej. Dodała, że art. 83 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody pozostaje w kolizji z treścią przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca wprowadzając zapisy art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie przewidział bowiem specyfiki działalności spółdzielni mieszkaniowej wykonującej zarząd powierzony w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd powierzony spółdzielni mieszkaniowej z mocy ustawy, która zastępuje właścicieli lokali wyłącza ich działanie w sprawach zwykłego zarządu, jak i w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wskazała, iż w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ol 352/07 WSA w Olsztynie dokonał funkcjonalnej wykładni zarządu spółdzielni wskazując, iż jest to zarząd powierzony z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Poprzez ustanowienie odrębnej własności lokalu na rzecz członka spółdzielni mieszkaniowej właściciel lokalu zrzeka się części swych uprawnień właścicielskich, przez co nie może być stroną postępowania administracyjnego. Spółdzielnia nie działa w imieniu pozostałych właścicieli, lecz w imieniu własnym jako zarządca nieruchomości wspólnej, podobnie jak syndyk masy upadłości, co powoduje, że tylko spółdzielnia może być stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na wycinkę drzew. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a., postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", uznało zażalenie za nieuzasadnione. Argumentowało, że wymogi jakie powinien spełniać wniosek o zezwolenie na wycinkę drzew określone są w art. 83 ustawy o ochronie przyrody, a z ust. 1 powyższego artykułu wynika, iż do wniosku o zezwolenie dołącza się zgodę właściciela na wycinkę drzew. Z kolei ust. 4 pkt 1 i 2 art. 83 zobowiązuje wnioskodawcę do zawarcia we wniosku o pozwolenie na wycinkę imienia, nazwiska i adresu albo nazwy i siedziby posiadacza i właściciela nieruchomości oraz tytułu prawnego władania nieruchomością. Wskazało, iż wniosek z dnia "[...]" nie zawierał imion, nazwisk i adresów albo nazw i siedzib wszystkich posiadaczy i właścicieli nieruchomości. Pomimo wezwania strona braku tego nie uzupełniła. Istniała zatem podstawa - art. 64 § 2 k.p.a. – do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podniosło również, iż wymóg wskazania we wniosku o pozwolenie na wycinkę drzew imienia, nazwiska i adresu albo nazwy i siedziby posiadacza i właściciela nieruchomości, jest obligatoryjnym składnikiem wniosku i strona nie może decydować o tym czy spełni ten warunek, czy nie. W dniu "[...]" Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta "[...]" w przedmiocie wydania decyzji – zezwolenia na usunięcie drzew. Zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym wezwaniu do doręczenia imion, nazwisk i adresów współwłaścicieli nieruchomości wspólnych oraz tytułów prawnych do działek, a także oświadczeń o wyrażeniu zgody przez pozostałych współwłaścicieli, a w konsekwencji pozostawienie wniosku o usunięcie drzew bez rozpoznania oraz naruszenie art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody polegające na uznaniu, iż pozostali współwłaściciele nieruchomości wspólnych muszą być ujawnieni we wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew jako strony postępowania administracyjnego, a tym samym nieuwzględnienie w rozpoznaniu sprawy treści art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczyła argumentację zawartą w zażaleniu z dnia "[...]". Wskazała ponadto, że wykonywany przez nią ustawowy zarząd powierzony na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych winien być traktowany jako pośrednia reprezentacja pozostałych współwłaścicieli, w ten sposób, ze spółdzielnia działa w imieniu własnym i z mocy własnego prawa, lecz na użytek pozostałych współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie podając, że skarżąca nie uzupełniła braków wniosku, a taki obowiązek wynika z art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, natomiast art. 64 § 2 k.p.a. nie uzależnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania od ilości braków, bowiem wystarczy jeden. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pełnomocnik skarżącej zmodyfikował skargę w ten sposób, że we wnioskach skargi w zakresie uwzględnienia należy pominąć zezwolenie na wycięcie drzew z terenów nieruchomości przy ul. "[...]" w "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z instytucją bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że skarga na bezczynność organu administracji polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej - w niniejszej sprawie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew - jest uzasadniona wówczas, gdy przepisy prawa zobowiązują ten organ do załatwienia danej sprawy w formie decyzji. Zezwolenie na usunięcie drzew jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., w związku z czym czynnością rozpoczynającą postępowanie jest ustalenie stron tego postępowania. Normą prawa materialnego określająca krąg podmiotów jest treść art. 83 ust 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Powyższe oznacza, iż w postępowaniu takim osobami uprawnionymi do występowania w charakterze strony są nie tylko sami posiadacze lecz również właściciele nieruchomości. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew przez posiadacza niebędącego właścicielem nieruchomości niezbędne jest, zgodnie z powyższym przepisem, wyrażenie zgody przez właściciela. Podobnie jest w sytuacji gdy nieruchomość ma kilku właścicieli. W takiej sytuacji potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W praktyce oznacza to, że organ administracji zobligowany jest do badania, czy w rzeczywistości zgoda została wyrażona przez właściciela (współwłaściciela). Celowi temu służy niewątpliwie obowiązek załączenia we wniosku informacji dotyczącej imienia, nazwiska i adresu albo nazwy i siedziby posiadacza i właściciela nieruchomości. Z administracyjnych akt sprawy wynika, że strona skarżąca zwróciła się do Wydziału Ochrony Środowiska o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Pismami z dnia "[...]" i z dnia "[...]" Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska UM wezwał, na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., Spółdzielnię do uzupełnienia wniosku poprzez podanie: imion, nazwisk, adresów albo nazwy i siedziby współwłaścicieli nieruchomości objętych wnioskiem. Nie budzi w sprawie wątpliwości, iż skarżąca, w zakreślonym przez organ terminie, wniosku nie uzupełniła. Mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny należy stwierdzić, że w pełni uzasadnione jest stanowisko, zgodnie z którym należało pozostawić wniosek skarżącej bez rozpoznania, bowiem – pomimo doręczenia prawidłowego wezwania – wniosek nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie. Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. polegającego na nieuzasadnionym wezwaniu do doręczenia imion, nazwisk i adresów współwłaścicieli nieruchomości wspólnych oraz tytułów prawnych do działek. Skoro bowiem z przedłożonego przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wynikało, że Spółdzielnia sprawuje ustawowy zarząd na nieruchomości wspólnej, to zasadnie organ wezwał, uwzględniając treść ust. 4 art. 83 ustawy o ochronie przyrody, do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie wszystkich właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem. Jednocześnie wskazać trzeba, że ust. 4 art. 83 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie określa co powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Z punktu 1 ust. 4 powyższego artykułu wynika, że wniosek musi zawierać: imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości. Skoro więc wniosek z dnia "[...]" nie wskazywał wszystkich właścicieli nieruchomości, to zasadnie organ wystosował do skarżącej wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., które to służyło wyłącznie (nie zmierzało do merytorycznej oceny wniosku) usunięciu braków formalnych wniosku wynikających wprost z treści art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2006r. (sygn. I OSK 869/05, publ. LEX nr 236563), gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego (w niniejszej sprawie przepisem tym jest art. 83 ustawy o ochronie przyrody) ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania (wniosku), to organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Zauważyć również należy, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, lecz jest czynnością o charakterze materialno-technicznym. Przyjęcie przez organ administracji, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte, powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania - bezskuteczność wniosku (podania), co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się również bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu. W konsekwencji należy stwierdzić, że wobec nieuzupełnienia przez skarżącą braków, w określonym w art. 64 § 2 k.p.a. siedmiodniowy terminie, organ administracji nie miał podstaw do rozstrzygania sprawy w formie decyzji, co przesądza, iż nie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody polegającego na uznaniu, iż pozostali współwłaściciele nieruchomości wspólnych muszą być ujawnieni we wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew jako strony postępowania administracyjnego, co w konsekwencji miało doprowadzić do nieuwzględnienia przez organ treści art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przede wszystkim należy wskazać, że skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 352/07, stanowiący, że treść art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy interpretować w ten sposób, że zarząd powierzony spółdzielni należy uznać za zarząd wyłączny. Zgodzić należy się ze skarżącą, że zarząd powierzony spółdzielni mieszkaniowej, która zastępuje właścicieli lokali wyłącza ich działanie w sprawach zwykłego zarządu, jak i w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wyjaśnić jednakże należy, że norma art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody jest lex specialis w stosunku do zapisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Warunkiem sine qua non wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę jest wskazanie w nim wszystkich właścicieli nieruchomości. Wniosek nieuwzględniający właścicieli nieruchomości jest wnioskiem niepełnym i to bez względu na okoliczność, czy właściciele sami realizują swoje prawo własności, czy też powierzyli jego realizację innemu podmiotowi, np. spółdzielni mieszkaniowej. Dlatego też nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżącej, iż nie obowiązuje jej, ze względu na wykonywanie zarządu powierzonego, obowiązek wskazania współwłaścicieli nieruchomości. Jest to, jak wyżej wskazano, obligatoryjny składnik wniosku. Mylny jest również pogląd strony skarżącej, że wskazanie współwłaścicieli nieruchomości jest jednoznaczne ze wskazaniem adresatów decyzji administracyjnej. Kwestia ustalenia stron postępowania w sprawie wycinki drzew została bowiem powierzona organowi administracji prowadzącemu postępowanie w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 7