II SAB/Ol 168/12

Dnia 26 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w ustanowieniu planu ochrony lub planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 – Ostoja Warmińska oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 listopada 2012r. spółka A wywiodła skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie braku ustanowienia planu ochrony lub planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 – Ostoja Warmińska, zgodnie z art. 28 i 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Strona skarżąca wskazując na art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o zobowiązanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący zwrócił uwagę na art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgonie z którym dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. W skardze podniesiono, że obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Ostoja Warmińska wyznaczony został przez Ministra Środowiska rozporządzeniem z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, które weszło w życie 4 listopada 2004r. Według autora skargi od tego dnia rozpoczął swój bieg termin sześciu lat dla Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na sporządzenie projektu planu zadań ochronnych. Tymczasem do dnia 4 listopada 2010r. projekt taki nie został sporządzony przez organ. Zaniechanie to zaś uniemożliwia skarżącemu wystąpienie do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesienie. Wskazano, że posiadane przez stronę działki, przeznaczone pod zalesienie, znajdują się w obrębie A (działka ewidencyjna nr "[...]") i B (działka ewidencyjna nr "[...]"), gmina A, powiat A. Podniesiono w tym kontekście, że cała gmina A, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. weszła w skład obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 – Ostoja Warmińska. Skarżący zaś z uwagi na bezczynność organu już dwukrotnie stracił możliwość złożenia stosownego wniosku i uzyskania pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że Obszar Natura 2000 PLB 280015 Ostoja Warmińska powołany został rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, które weszło w życie 13 października 2007r. W ocenie organu należy zatem przyjąć, że obszar Natura 2000, o którym mowa w skardze powołany został w 2007r., dlatego też zgodnie z art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody termin opracowania planu ochrony lub planu zadań ochronnych mija w październiku 2013r. Organ wskazał, że już w 2009r. rozpoczął realizację dużego projektu, w ramach którego opracowane zostaną plany zadań ochronnych dla 406 obszarów Natura 2000, w tym dla obszaru Natura 2000 PLB280015 Ostoja Warmińska. Zgodnie zaś z założeniami realizowanego projektu plan zadań ochronnych powinien zostać uchwalony przed upływem terminu wskazanego w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w przewidzianym przez przepisy prawa terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W pierwszej kolejności należało zbadać dopuszczalność skargi wniesionej przez spółkę A. Zauważyć należy, że skarżący błędnie powołał podstawę prawną zaskarżenia w postaci art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), która nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Tymczasem skarga dotyczy bezczynności w sporządzeniu planu zadań ochronnych obszaru specjalnej ochrony ptaków, który jest ustanawiany w drodze aktu prawa miejscowego. Nie mniej jednak w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa prawna do zaskarżenia ewentualnego niewykonania czynności nakazanych prawem. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2009.31.206) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 ustawy przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2). Należy mieć na uwadze, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi na uchwałę w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), czy też zarządzenia podjętego przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a ww. ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 622/11, Lex nr 1081811, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu poprzez analogię zapisów art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym i art. 63 i art. 64 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przyjąć należy, że także w niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu winien wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu strona skarżąca uczyniła zadość wskazanemu obowiązkowi. Jak wynika z treści pisma z dnia 8 czerwca 2011r. skierowanego przez stronę skarżącą do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) znalazło się w nim de facto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (akta sądowe, k. – 31). Podobnie w piśmie z dnia 29 października 2011r. (akta adm., k. – 37) skarżąca Spółka sformułowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że dla skutecznego złożenia wniosku o zalesienie niezbędna jest dla niej opinia organu o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru. Przyjąć również należy, że strona skarżąca w niniejszej sprawie ma interes prawny, skoro posiada nieruchomości, które zamierza przeznaczyć pod zalesienie, a nieruchomości te znajdują się na terenie objętym obszarem Natura 2000, a regulacje prawne dotyczące tego obszaru wpływają na możliwość zalesienia nieruchomości należących do skarżącej Spółki. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009, Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zgodnie z którym dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy dla proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty, znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, sprawujący nadzór może sporządzić projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat. Natomiast stosownie do art. 28 ust. 5 regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt. Na gruncie przedmiotowej sprawy obszar Natura 2000 PLB 280015 Ostoja Warmińska powołany został rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 179, poz. 1275), które weszło w życie 13 października 2007r. Dostrzec trzeba, że początkowo ww. obszar określony był nazwą PLB280009 Warmińskie Bociany i powołany został rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313). Jednakże wskazanym wyżej rozporządzeniem z dnia 5 września 2007r. zmieniona nazwę tego obszaru na obecnie funkcjonującą (Warmińskie Bociany), a ponadto zmieniono kod obszaru i zwiększono jego powierzchnię. Tym samym należy bez wątpienia przyjąć, że rzeczony Obszar Natura 2000 powołany został w dniu 13 października 2007r. To oznacza zaś, że nie minął jeszcze ustawowy (art. 28 ust. 1 ww. ustawy) termin do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych. Nie może być zatem mowy o tym, że organ nie wykonał w terminie czynności nakazanych prawem. Warto też zwrócić uwagę, że z cytowanego już art. 28 ust. 1 ww. ustawy wynika, że ustawodawca przewidział jedynie termin do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych przez sprawującego nadzór nad obszarem Natura 2000. Strona skarżąca zaś domaga się ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 – Ostoja Warmińska. Ustawodawca regulując w art. 28 ust. 5 sposób przyjęcia planu, nie zakreślił granicznego terminu jego wprowadzenia, zakreślając jedynie termin do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych przez sprawującego nadzór nad obszarem, co nie jest jednoznaczne z samym przyjęciem planu w formie aktu prawa miejscowego. Nawet jednak gdyby przyjąć, stosując wykładnię systemową, że organ zobowiązany jest do przyjęcia planu zadań ochronnych dla rzeczonego obszaru w terminie określonym przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to nie zmienia to faktu, że nie przekroczył on terminu przewidzianego prawem dla wykonania tego obowiązku. Termin ten mijałby bowiem dopiero 13 października 2013r. Nie można zatem przyjąć, że w dniu orzekania przez Sąd istniał przepis, który zobowiązywałby organ do podjęcia określonego aktu prawa miejscowego w postaci planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 – Ostoja Warmińska. W tym kontekście zasadnym jest przytoczenie, mającego per analogiam zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w swoim wyroku z dnia 24 sierpnia 2011r. (sygn. akt I OSK 1423, Lex nr 1068407, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) przyjął, iż uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. wymaga ujawnienia w toku postępowania takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia zarządzenia przez wójta gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością wójta gminy w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Warto ponadto nadmienić, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ już w 2009r. rozpoczął realizację dużego projektu, w ramach którego opracowane zostaną plany zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000, w tym dla obszaru Natura 2000 PLB280015 Ostoja Warmińska. Zgodnie zaś z założeniami realizowanego projektu plan zadań ochronnych powinien zostać uchwalony przed upływem terminu wskazanego w ustawie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.