II SAB/Ol 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza w udzieleniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2/ zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2012 r. A. S. zwrócił się do Burmistrza Orzysza o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p., informacji dotyczącej przebywania Sekretarza Gminy Orzysz w wyszczególnionych dniach w pracy, w godzinach pracy Urzędu. Stosownie do art. 14 ust. 1 tej ustawy wniósł o udostępnienie powyższych informacji pocztą na wskazany adres. W odpowiedzi na złożony wniosek, Burmistrz Orzysza poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 26 listopada 2012 r., że zakres żądanej informacji o przebywaniu w pracy Sekretarza Gminy Orzysz, w godzinach pracy Urzędu, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 12 grudnia 2012 r. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Orzysza w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec podniesionych zarzutów wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, że żądany zakres informacji stanowi, wbrew stanowisku organu, informację publiczną, która do dnia złożenia skargi nie została mu przekazana. Skarżący, powołując się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 285/11, wyjaśnił, że prawo złożenia skargi w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, skoro regulacje dotyczące informacji publicznej zmierzają do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, gdyż ustawa nie stawia dodatkowych warunków do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem wniesienie skargi nie musi zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Orzysza wniósł o jej oddalenie, argumentując, że informacja dotycząca przebywania w określonych dniach i godzinach pracy w siedzibie pracodawcy, tj. w Urzędzie Miejskim pracownika samorządowego, nie należy do kategorii spraw publicznych, ponieważ związana jest z prawem pracy i organizacją pracy Urzędu. Organ wyjaśnił, że wprawdzie skarżący powołał się we wniosku na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale złożony wniosek jej nie dotyczy. Stąd organ nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pismem informacyjnym przedstawił stanowisko w sprawie, którego kontrola nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w zakresie spraw określonych w art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu skarga winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Na wstępie należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dokonywał kontroli legalności pisma Burmistrza Orzysza z dnia 26 listopada 2012 r., w którym poinformowano skarżącego, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż zakres kontroli legalności aktów administracyjnych określony został w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy ppsa. i w katalogu tym brak jest dopuszczalności kontroli pism organu administracji publicznej, jednakże stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy ppsa.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa.) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 kpa, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wskazać należy, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. W szczególności zgodzić należy się ze skarżącym, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, o których mowa w art. 52 § 1 i 3 ustawy ppsa, co w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi i oceny jej zasadności, Sąd stwierdził, iż ma ona usprawiedliwione podstawy prawne. Burmistrz Orzysza dokonał błędnej oceny zgłoszonego przez skarżącego wniosku, co skutkuje pozostawaniem przez organ w bezczynności w jego załatwieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zatem, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Sąd zważył w tym względzie, iż zakres pojęcia informacji publicznej interpretować należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom, i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl. oraz wyrok z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. I OSK 1774/10 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznaje wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone, znajdujące się w posiadaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 omawianej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p, udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują, czy też taką informację publiczną stanowi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji dotyczącej obecności w pracy, w wyszczególnionych dniach, Sekretarza Gminy Orzysz w godzinach pracy urzędu. Wbrew przekonaniu organu informacja taka ma charakter informacji publicznej, skoro dotyczy osoby Sekretarza Gminy, który będąc de facto pracownikiem samorządowym, jest osobą której Burmistrz może powierzyć i powierzył prowadzenie spraw gminy. Ustaleń takich dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 165/12, na podstawie zarządzenia Nr 188/12 Burmistrza Orzysza z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Orzyszu - zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz.1591, ze zm.). Sekretarz Gminy Orzysz jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną, a dostęp do informacji dotyczącej jego zatrudnienia w Urzędzie Miasta, w tym o obecności w pracy w poszczególnych dniach, stanowi informację publiczną, skoro jak wynika z § 15 ust. 2 powołanego regulaminu Sekretarz Gminy wykonuje czynności kierownika Urzędu pod nieobecność Burmistrza i Zastępcy Burmistrza oraz jest upoważniony do podejmowania decyzji w ramach udzielonego upoważnienia - ust. 3 tego paragrafu. Zatem nie można podzielić stanowiska Burmistrza Orzysza, że ta informacja, jako dotycząca indywidualnego stosunku pracy pracownika samorządowego, nie należy do kategorii informacji publicznej. Jak wskazano bowiem wyżej żądna informacja dotyczy pracownika samorządowego, który na mocy udzielonego upoważnienia może prowadzić sprawy gminy, a zatem osoby pełniącej funkcję publiczną co oznacza, że stanowi informację publiczną (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013r. sygn. akt II SAB/Ol 165/12). W rozpoznawanej sprawie nie ulega ponadto wątpliwości, że Burmistrz Orzysza w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dlatego Burmistrz Orzysza zobowiązany był załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej: albo przez udostępnienie żądanych danych w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, albo odmówić udostępnienia informacji w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Brak tych działań jest równoznaczne z bezczynnością organu w załatwieniu zgłoszonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i na podstawie art. 149 ustawy ppsa zobowiązał organ do rozpoznani wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji stosownie do art. 200 ustawy ppsa., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł. Odnosząc się zaś do żądania skargi dotyczącego zobowiązania Burmistrza Orzysza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy ppsa. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających w przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez sąd w zakresie wnioskowanym przez skarżącego co do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku.