II SAB/Ol 2/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wójta Gminy W. w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy W. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. oddala wniosek M. K. o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania od organu określonej sumy pieniężnej; 5. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego M. K. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pismem z 27 listopada 2024 r. skargę na bezczynność Wójta Gminy W. (dalej jako: organ, wójt) w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W skardze zarzucił naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca z 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego, (tj. Dz.U. z 2023 poz. 775 ze zm. (zwany dalej: k.p.a.), art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 §1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj. pozostawienie w bezczynności przez organ. W związku z powyższym wniósł o: - stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie, - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia, - nałożenie na organ kary grzywny, - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ powinien załatwić sprawę wiele miesięcy temu, gdyż wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w 2022 roku. Złożone w grudniu 2023 ponaglenie nie doprowadziło do wydania decyzji. W dniu 18 listopada 2024 r. skarżący ponownie wezwał urząd do zakończenia sprawy. Skarżący zarzucił, ze bezczynność organu jest nie tylko celowa, lecz również dyskryminująca, gdyż inwestorzy farm są traktowani priorytetowo i uzyskują decyzje o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 stycznia 2025 r., organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wójt nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że nie wydał decyzji w sprawie wniosku złożonego w dniu 10 października 2022 r., ponieważ decyzje zostały wydane, a trwające tak długo postępowanie jest wynikiem odwoływania się stron od wydanych decyzji. Wyjaśnił, że pierwsza decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu 8 maja 2023 r. Jednakże w związku z wniesieniem odwołania, decyzją z 25 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z przekazaniem sprawy, organ w dniu 22 listopada 2023 r. wszczął ponownie postępowanie i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków. W dniu 15 stycznia 2024 r. skarżący złożył do Wojewody [...] wniosek o ukaranie urzędu na bezczynność, który następnie został przekazany według właściwości do organu. W dniu 15 stycznia 2024 r. Wójt wydał decyzję oraz przekazał całość dokumentacji Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie celem rozpatrzenia skargi. W dniu 5 lutego 2024 r. strona postępowania złożyła odwołanie od wydanej w dniu 15 stycznia 2024 r. decyzji. Z uwagi na fakt, iż dokumentacja dotycząca sprawy znajdowała się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, który zwrócił akta sprawy w dniu 11 marca 2024 r., odwołanie wraz z dokumentacją zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 2 kwietnia 2024 roku. Decyzją z dnia 4 maja 2024 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Urbanista ponownie przygotował projekt decyzji, który mailowo w dniu 12 sierpnia 2024 roku został przekazany wnioskodawcy. Po zapoznaniu się z projektem decyzji i rozmowach z wnioskodawcą w dniu 30 sierpnia 2024 r. strona złożyła pismo o zmianę wartości powierzchni planowanej zabudowy. Po uzupełnieniu wniosku przez wnioskodawcę został przygotowany kolejny projekt decyzji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 2 załączniki graficzne - załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznik nr 2 analiza funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu. Po otrzymaniu niezbędnych uzgodnień, organ w dniu 18 grudnia 2024 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W aktualnym stanie prawnym bezczynność organu została zdefiniowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a".). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Aby ocenić, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, należy dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Organ administracji powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Należy przy tym podkreślić, ze warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się więc do wymogów formalnych wniesionej skargi umożliwiających jej merytoryczną ocenę, Sąd uznał, że zostały one spełnione, tj. skarżący poprzedził wniesienie tej skargi złożeniem ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. ( tj. wniosek o ukaranie urzędu na bezczynność). Uwzględniając natomiast skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. Stosownie zaś do treści art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umarza postepowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się rozpoznania wniosku z dnia 10 października 2022 r. i wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Organ w dniu 18 grudnia 2024 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. Pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu (tj. w dniu 28 listopada 2024 r. - data nadania skargi w placówce pocztowej). W ocenie Sądu, organ w tym zakresie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie). Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku, stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność organu nie przejawia cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie organu w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą przepisów k.p.a., jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy z dnia 10 października 2022 r. został rozstrzygnięty w formie decyzji z dnia 8 maja 2023 r. W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku przekazania sprawy, Wójt w dniu 22 listopada 2023 r. wszczął ponownie postępowanie i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków. W dniu 15 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji wydał kolejną decyzję, która w wyniku rozpatrzenia odwołania strony została uchylona decyzją SKO z 14 maja 2024 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W trakcie toczącego się postępowania, po uzupełnieniu wniosku przez wnioskodawcę został przygotowany kolejny projekt decyzji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 2 załączniki graficzne - załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznik nr 2 analiza funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu. Po otrzymaniu niezbędnych uzgodnień, organ w dniu 18 grudnia 2024 r. wydał decyzję o ustalenie warunków zabudowy. Uwzględniając powyższe okoliczności, nie można zatem uznać, że bezczynność organu w wydaniu decyzji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił przy tym, że nierozpoznanie sprawy w terminie spowodowane było również wnoszeniem odwołań od decyzji tego organu i uchylaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie ulega wątpliwości Sądu, że do dnia złożenia skargi przez skarżącego organ nie rozpoznał jego wniosku, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności, przy czym bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, wydał on w dniu 18 grudnia 2024 r. decyzję w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony w przewidzianej przepisami formie (wydał decyzję), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że stosownie do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 przepis art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem pomimo, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec niewydania decyzji to przed rozpoznaniem skargi odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec w pkt III sentencji wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego i wydania decyzji o ustalenia warunków zabudowy. W pkt IV sentencji wyroku Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania od organu określonej sumy pieniężnej. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieprawidłowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Natomiast ogólne twierdzenie skarżącego dotyczące dyskryminującego działania organu, nie mogło usprawiedliwiać - w ocenie Sądu - wniosku o przyznanie rekompensaty w postaci sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ograniczając się do zasądzenia zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.