II SAB/Ol 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "[...]" na bezczynność Wójta Gminy "[...]" w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy "[...]". Skarżący zarzucił, że pomimo wezwania, organ gminy nie podjął czynności niezbędnych do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z uchwałą Rady Gminy "[...]" z dnia 26 października 2006 r., Nr "[...]" w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu "[...]". Skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 681/14, tut. Sąd stwierdził nieważność uchwały "[...]" z dnia 27 października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego części obrębu "[...]". Nadal zatem funkcjonuje w obrocie prawnym uchwała Rady Gminy "[...]" z dnia 26 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu "[...]". Powyższe oznacza, że organy gminy mają obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego części obrębu "[...]". Skarżący zaznaczył, że w sprawie istnieje wymóg sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z faktu, że poprzedni miejscowy plan został uchwalony z uwagi na konieczność realizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej. Na obszarze obrębu "[...]" została przeprowadzona procedura związana z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania na środowisko oraz zatwierdzeniem pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkowało budową elektrowni wiatrowych. Skarżący wskazał ponadto, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" zostały także wyznaczone obszary dla, których istnieje obowiązek opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym, w studium określa się obszary, dla których istnieje obowiązek opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: obszaru dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach wsi "[...]" oraz wszędzie tam, gdzie przepisy szczególne tak stanowią. W odpowiedzi na skargę, organ gminy wniósł o jej odrzucenie, gdyż skarga na bezczynność nie obejmuje stanowienia aktów prawa miejscowego, do jakich należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości kontrolując działania organów administracji publicznej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.). Nie wszystkie jednak formy działalności i zaniechania tych organów podlegają kontroli sądowej. Przesądzają o tym postanowienia art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", które określają zakres przedmiotowy kontroli sądowoadministracyjnej, wymieniając enumeratywnie akty, czynności, a także ich brak (bezczynność, przewlekłość), jako podlegające ocenie przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl zaś § 2a art. 3 p.p.s.a. - Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Katalog ten został rozszerzony w art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującym, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądową kontrolę aktów jednostek samorządu terytorialnego reguluje ponadto art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), który w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast bezczynność organu gminy reguluje art. 101a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Jak wynika z cytowanych przepisów, wniesienie skargi na bezczynność organu gminy w zakresie działalności uchwałodawczej do sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej materii. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zasadą w planowaniu przestrzennym jest zatem, że inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (zob. art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), natomiast wyjątki w postaci sporządzenia planu obowiązkowego wynikają z innych ustaw. Uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem obowiązkowe poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne. Wbrew stanowisku skarżącego, z art. 80 ust. 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.), nie wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie przewiduje więc obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) przewidujący, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również nie zawiera kierowanego do organów gminy obowiązku uchwalenie planu miejscowego dla terenu, na którym planowana jest lub już istnieje określona inwestycja. Zaznaczyć również należy, że w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych również nie ma przepisów, które zobowiązywałyby organ gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego w skardze obszaru. Skoro zatem uchwalenie planu miejscowego dla terenu wskazanego w skardze nie jest obowiązkowe, to w sprawie nie ma zastosowania art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, podnieść należy, że w efekcie wydania powołanego w skardze wyroku, w którym tut. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr XVIII/118/2008 Rady Gminy "[...]" z dnia 27 października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu "[...]"; orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wójta "[...]" na rzecz skarżących kwoty po 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w obrocie prawnym pozostała uchwała "[...]" z dnia października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu "[...]". Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Taka uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i jako taka nie może stanowić podstawy prawnej do nakazania organowi gminy dalszego procedowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. A zatem prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie ma podstawy prawnej do zobowiązania Wójta do podjęcia czynności (uchwał), zmierzających do przedłożenia Radzie Gminy projektu planu i kontynuowania procedury planistycznej, skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego, uznać należy, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu gminy w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 14 ust. 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1 - 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jako w sentencji.