II SAB/Ol 26/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych), 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta P. - po rozpatrzeniu wniosku M. R. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, budowie budynku hangaru na sprzęt wodny oraz budowie pomostu pływającego na Jeziorze L. na działkach o nr ewid. "[...]" i "[...]" w obrębie E. oraz na części działki nr ewid. "[...]" w obrębie L., gmina P. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 1 września 2014r. (k. 196 akt administracyjnych). W dniu 3 września 2014r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) M. R. reprezentowany przez pełnomocnika, adw. M. G., złożył odwołanie od powyższej decyzji. Organ pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji, przesłał wniesione przez stronę odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 11 września 2014r. (k. 185 akt administracyjnych). W dniu 23 kwietnia 2015r. pełnomocnik M. R. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wniesionego odwołania. Natomiast w dniu 24 kwietnia 2015r. M. R. reprezentowany przez adw. M.G. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia "[...]" odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 § 1 i § 2 w zw. z art. 7, art.8 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a przez to również naruszenie ogólnych zasad postępowania takich, jak zasada szybkości, praworządności oraz budzenia zaufania obywateli do organów państwa. W związku z tym pełnomocnik skarżącego wniosła o zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia wniesionego przez stronę skarżącą odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Kolegium kary grzywny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Podkreślono, że od momentu wniesienia odwołania organ odwoławczy nie informował strony o żadnych okolicznościach wpływających na niezałatwienie sprawy w terminie. Zatem organ pozostaje w bezczynności od dnia 11 października 2014r. Wskazano jednocześnie, iż zostały wyczerpane wymogi formalne wniesienia niniejszej skargi, określone w art. 52 § 1 i § 2 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. Podano, że Kolegium wydało żądaną przez skarżącego decyzję w dniu 27 kwietnia 2015r. Wyjaśniono, że w związku z niewielkim odstępstwem czasowym między złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa a skargą na bezczynność i trudnościami w podpisaniu projektu decyzji przez skład orzekający, Kolegium nie wydało decyzji od razu po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże z uwagi na wydanie decyzji przez organ odwoławczy, zasadny jest wniosek o umorzenie niniejszego postępowania. Do pisma dołączono decyzję z dnia 27 kwietnia 2015r., z treści której wynika, że po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu 3 października 2014r. odwołania skarżącego od decyzji z dnia "[...]", Kolegium uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 28 kwietnia 2015r. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 7 lipca 2015r. pełnomocnik skarżącego poparła wniesioną skargę, modyfikując jedynie wniosek w niej zawarty. W związku z wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła o umorzenie postępowania sądowego, podtrzymując pozostałe wnioski zawarte w skardze. Przy czym wyjaśniła, że wysokość wymierzonej grzywny pozostawia do uznania Sądu. Natomiast pełnomocnik organu wiosła o niewymierzanie grzywny, gdyż organ nie pozostawał w rażącej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl bowiem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1p.p.s.a.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Dodać należy, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Jak wynika z akt niniejszej sprawy decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta P. odmówił M. R. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, budowie budynku hangaru na sprzęt wodny oraz budowie pomostu pływającego na Jeziorze L. na wskazanych we wniosku działkach. Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 4 września 2014r. i zostało przekazane wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w dniu 11 września 2014r. W dniu 24 kwietnia 2015r. strona wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania. Organ odwoławczy wydał decyzję w dniu 27 kwietnia 2015r. i doręczył ją pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 kwietnia 2015r., a więc już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Przy czym posiedzenie Kolegium, na którym rozpatrywano odwołanie wniesione przez skarżącego odbyło się w dniu 3 października 2014 r. Powyższe okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, iż przedmiotowa decyzja została wydana ze znacznym przekroczeniem terminów ustawowych. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podnieść należy, że bezsprzecznie w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja organu odwoławczego został wydana dniu 27 kwietnia 2015r., a zatem już po wniesieniu skargi. Należy jednak zauważyć, iż stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ nie rozstrzygnął jeszcze toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał mimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Nie jest jednak możliwe zobowiązanie organu do wydania decyzji w sytuacji, gdy organ taką decyzję już wydał, choćby nastąpiło to z naruszeniem terminów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, iż umorzenie postępowania w zakresie bezczynności z uwagi na wyjście organu z tego stanu po wniesieniu skargi, nie zwalnia Sądu z dokonania oceny, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 4/14, niepublik.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt II SAB/Wa 635/13, LEX nr 1465649). Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze postępowania cywilnego z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Ponadto stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Zatem uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 872/14, LEX nr 1475066). Skoro zatem po wniesieniu skargi do Sądu stan bezczynności ustał, to w myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Jednocześnie w ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na uznanie, iż bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż doszło do znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Należy bowiem zauważyć, iż organ drugiej instancji zwlekał z wydaniem decyzji ponad 7 miesięcy od przekazania mu odwołania wraz z aktami niniejszej sprawy, nie przedstawiając przy tym żadnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania odwoławczego. Tymczasem zgodnie z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto organ winien zachować terminy załatwienia sprawy, określone w wyżej powołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a o każdej zwłoce informować stronę w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś wymogi te nie zostały zachowane, a przekroczenie terminów jest tak znaczne, to nie sposób podzielić stanowiska organu, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne oraz stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. uznał, iż bezczynność organu miała rażący charakter i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nałożył na organ grzywnę w wysokości 100 zł. Określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił okoliczność, że art. 154 § 6 p.p.s.a. zakreśla jedynie górną granicę grzywny, którą wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem w tych granicach wysokość grzywny podlega miarkowaniu przez sąd orzekający w sprawie. W związku z tym Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona grzywna w kwocie 100 zł będzie stanowić środek dyscyplinujący organ do załatwiania spraw w ustawowych terminach. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.