II OSK 4/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 137/13 w sprawie ze skargi [...] z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. II OSK 4 / 14 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie nierozpoznania odwołania stwierdził, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku), umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Stegna ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. K. Wójt pismem z dnia 20 września 2012 r. przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. skarżąca wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W dniu 27 czerwca 2013 r. inwestor wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie nie rozpoznania odwołania, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania przedmiotowej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej odpowiedzi, nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o umorzenie postępowania, gdyż sprawa przedmiotowego odwołania została załatwiona decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zaistnienie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał wniesionego odwołania w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., nie wskazując przy tym skarżącemu przyczyn naruszenia terminu zakończenia sprawy. Po wniesieniu skargi w dniu [...] czerwca 2013 r. wydana została przez organ I instancji decyzja. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji tego postępowanie w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, orzeczenia merytorycznego w sprawie (rozpoznania odwołania), nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości, bowiem z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia: dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny. Sąd uznał, iż bezczynność organu odwoławczego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie akta wraz z odwołaniem wpłynęły do organu w dniu 24 września 2012 r., a więc miesięczny termin na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 K.p.a.) i rozpoznanie odwołania upłynął dla organu odwoławczego w dniu 24 października 2012 r. Organ nie rozpoznał wniesionego odwołania w tym terminie, lecz po upływie prawie 9 miesięcy, to jest w dniu [...] czerwca 2013 r. W sprawie doszło zatem do kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego, w jakim winna ona zostać rozpoznana. Organ, pozostając w bezczynności, nie informował stron o konieczności i powodach przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, do czego obligował go przepis art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Jak zaznaczył Sąd, wielomiesięczne przedłużenie terminu załatwienia sprawy jest sprzeczne z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania administracyjnego i doprowadziło do rażącego naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. Nadto, Sąd wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono, decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu traktowane jest analogicznie, jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 357 zł składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w części obejmującej punkt 1 i 3 sentencji i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznanie bezczynności organu za rażąco naruszającą prawo w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 132 a contrario P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, a nie postanowieniem, jak tego wymaga art. 161 § 1 P.p.s.a., co doprowadziło do sprzeczności pomiędzy formą, a treścią orzeczenia; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 2 a contrario P.p.s.a., poprzez jednoczesne umorzenie postępowania i rozstrzygnięcie o charakterze bezczynności organu, co doprowadziło Sąd I instancji do wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia sprawy; 4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażające się w uzasadnieniu wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, poprzez przyjęcie tezy, że choć organ w chwili orzekania przez sąd nie pozostaje w bezczynności, to jednocześnie bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnych wniosków w zakresie uznania bezczynności organu za rażąco naruszającą prawo i obciążenia organu kosztami postępowania, 5. z tzw. "ostrożności procesowej" w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 zd. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznanie bezczynności organu za rażąco naruszającą prawo w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest bezczynność organu administracji publicznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkty 1 i 3 i umorzenie postępowania na podstawie 189 P.p.s.a., względnie przekazanie sprawy w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy stwierdził, iż z art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że ocena Sądu, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uzależniona jest od tego, czy sąd uwzględni skargę w zakresie samej bezczynności organu, zobowiązując go do wydania aktu w określonym terminie. Stwierdzenie zaś, że bezczynność nie ma miejsca oraz, że nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia. Skoro, zatem Sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, czemu Sąd dał wyraz umarzając postępowanie i nie zobowiązując organu do wydania decyzji, to nie mógł jednocześnie uznać, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Z tzw. "ostrożności procesowej" organ stwierdził, że nawet uznając, iż w sprawie istniały podstawy, by rozpoznać merytorycznie skargę, to dokonana przez Sąd kwalifikacja bezczynności organu jest błędna i niewystarczająco uzasadniona, z uwagi na brak analizy okoliczności sprawy pod kątem charakteru bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż zasadnicza część przedstawionych w niej zarzutów zmierza do podważania trafności stwierdzenia, iż bezczynność organu miała charakter rażący w sytuacji, gdy jednocześnie Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym bezczynności tegoż organu. Zdaniem autora kasacji, takie rozstrzygnięcie pozostaje wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony Sąd uznał, że "bezczynność nie ma miejsca oraz, że nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (...)". Z tak sformułowanymi twierdzeniem nie sposób się jednak zgodzić, bowiem pozostaje one w oderwaniu tak od treści art. 149 § 1 P.p.s.a., jak i samego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. " Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Na tle powyższego przepisu, w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, podzielany również przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Określenie, zatem czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce (czy nie miała miejsca) z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2325/12; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12; z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1771/13- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymienione w art. 149 P.p.s.a. podstawy orzekania przez sąd administracyjny wyznaczają kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje leksykalne znaczenie słowa "jednocześnie", które zgodnie ze słownikowymi definicjami oznacza "w tym samym czasie, w tej samej chwili, współcześnie, zarazem, także, w równym stopniu" (Słownik języka polskiego. Tom I. Wydanie VII zmienione i poprawione. M. Szymczak (red. nauk.). Warszawa 1992, str. 832; a także Uniwersalny słownik język polskiego PWN. Tom I. S. Dubisz (red. nauk.). Warszawa 2008, str. 1283). Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności (przewlekłego prowadzenia) postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.). Zauważyć także trzeba, iż w zakresie orzeczenia o obowiązku wydania w określonym terminie aktu w przypadku skargi na bezczynność organu, swoją aktualność zachowała uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., z 4, poz. 63). Zatem, w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda decyzję administracyjną, co do której pozostawał w bezczynności, a co w niniejszej sprawie bezspornie miało miejsce, to zastosowanie w powyższym zakresie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jak trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji, a co również wynika z ww. uchwały, w takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji merytorycznej traktowane jest jak uwzględnienie skargi we własnym zakresie. Wskazując na powyższy schemat badania przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność organu administracji publicznej elementów stanu sprawy, przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku analizę należało w pełni podzielić i zaakceptować. W nawiązaniu do argumentacji kasacji podkreślić przy tym trzeba, iż Sąd ten stwierdził bezczynność organu w sprawie na dzień złożenia skargi, a nie na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia. Zaistniała jednak w sprawie sytuacja wykluczyła możliwość zobowiązania organu pozostającego w bezczynności do wydania aktu żądanego przez stronę wnoszącą skargę. Z tych też przyczyn nie można podzielić twierdzeń kasacji o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji ocenił, bowiem merytorycznie zaistniały w sprawie stan bezczynności (jako rażąco naruszający prawo), zaś w pozostałym zakresie umorzył postępowania, przy czym wobec tego, że ostatnie z rozstrzygnięć nie zostało objęte niniejszym środkiem zaskarżenia, wykluczona została w tym zakresie możliwość kontroli kasacyjnej wyroku. Z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 132 a contrario P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w części dotyczącej umorzenia postępowania wyrokiem, a nie postanowieniem wyjaśnić należy, iż w myśl art. 132 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem". Poza rozstrzygnięciem merytorycznym w wyroku winny znaleźć się też rozstrzygnięcia o kwestiach natury proceduralnej pozostające w rzeczywistości postanowieniami, o ile są w bezpośrednim związku z treścią rozpoznawanego żądania strony. Dlatego też w wyroku poza rozstrzygnięciem, co do istoty, a więc poprzez uwzględnienie skargi lub jej oddalenie Sąd jest uprawniony zawrzeć rozstrzygnięcia o kwestii ubocznej np. o kosztach postępowania, a także o umorzeniu postępowania, czy też odrzuceniu skargi w części nieobjętej rozstrzygnięciem merytorycznym. Zamieszczenie orzeczeń procesowych w wyroku nie oznacza przy tym, że rozstrzygnięcia w tej części tracą charakter postanowień. Takie kompleksowe zawarcie rozstrzygnięcia w wyroku wynika z dyspozycji art. 157 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, iż jeśli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu strona może zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku. Z powyższych przyczyn za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 132 a contrario P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 P.p.s.a. oraz art. 161 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 2 a contrario P.p.s.a. W odniesieniu z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wydanie w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi) przez organ administracyjny żądanej decyzji nie zwalniało Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z tej przyczyny i ten zarzut pozostawał chybiony. Nie mógł zostać również uwzględniony podnoszony z "ostrożności procesowej" zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie drugie w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji wydanie decyzji z prawie dziewięciokrotnym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., należało zakwalifikować jako rażące (tj. oczywiste, wyraźne, rzucające się w oczy) naruszenie prawa. Strona skarżąca, domagając się natomiast uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy, nie wskazała na jakiekolwiek z nich, które mogłyby świadczyć, iż do bezczynności organu doszło z przyczyn leżących nie po jego stronie. Nie wynikają one również z treści akt sprawy. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.