II SAB/Ol 32/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Burmistrza w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania działek I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł. (pięćset złotych); IV. zasądza od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z dnia 29 czerwca 2019 r. Spółka A (spółka) zakwestionowała bezczynność Burmistrza Miasta "[...]" (organ) w sprawie prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania działek. W skardze podniesiono, że organ pozostaje w trwającej kilka miesięcy bezczynności przedłużając postępowanie, nie wykonując czynności typowo technicznych (przesyłanie pism, ponaglenia) co powoduje przewlekłość postępowania, dubluje działania wykonywane przez inne podmioty. Tym samym skarżąca zażądała zobowiązania organu do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym; stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że skargę wniesiono w następujących okolicznościach: w dniu 14 września 2019 r. spółka zwróciła się do organu o wszczęcie postępowania w celu wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu; decyzją z dnia "[...]" organ odmówił nakazania doprowadzenia zagospodarowania nieruchomości do stanu pierwotnego; decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia "[...]"; w dniu 17 czerwca 2020 r. organ poinformował o terminie rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2020 r.; w dniu 18 czerwca spółka wystąpiła do organu z ponagleniem; postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się przewlekłości w sprawie; decyzją z dnia "[...]" organ odmówił nakazania doprowadzenia zagospodarowania do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 26 sierpnia 2020 r. organ wskazał, że miał obowiązek dokonania analizy całego materiału, co doprowadziło do wydania decyzji z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W okolicznościach sprawy skargę należało uznać za uzasadnioną. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: k.p.a.). Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Licząc termin załatwienia sprawy od momentu wydania decyzji przez Kolegium ("[...]") maksymalny dwumiesięczny termin jej załatwienia upływał w połowie lipca 2020 r. Także 14-dniowy termin wyznaczony postanowieniem Kolegium z dnia "[...]". Organ dopiero w dniu "[...]" wydał decyzję w sprawie. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem spółki z 14 września 2019 r. Skarżąca wystosowała do organu kolejne ponaglenia (z dnia: 21 grudnia 2019 r., 11 stycznia 2020 r. i 18 czerwca 2020 r.), zaś decyzję (powtórną) wydano dopiero dnia "[...]". Organ znacząco wykroczył poza terminy ustawowe, jak i termin wyznaczony w postanowieniu z dnia "[...]" i to w warunkach, które nie usprawiedliwiały takich opóźnień. Należy też zaznaczyć, że organ w trakcie postępowania nawet nie wykonywał obowiązków z art. 36 k.p.a. pozwalających stronie skarżącej zorientować się, kiedy może oczekiwać rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro organ wydał już decyzję w sprawie, to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym postępowanie ze skargi na bezczynność należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16). Sąd uwzględnił wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny, jednak w niższej kwocie od żądanej przez skarżącą. Prawie roczny okres bezczynności i brak okoliczności ją uzasadniających przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że w reakcji na skargę organ wydał decyzję. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej bezczynności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty, tj. wpis od skargi (100 zł), Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.