II SAB/Ol 35/21

Dnia 5 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie budowy pomostu I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. T. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 12 września 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ") o przeprowadzenie kontroli legalności pomostu, wybudowanego na jeziorze K., w miejscowości P., na wysokości działki nr "[...]", której właścicielem jest W. T. (dalej jako: "skarżący"). W dniu 22 listopada 2019 r. PINB przeprowadził oględziny miejsca lokalizacji pomostu z udziałem skarżącego. W dniu 6 grudnia 2019 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy pomostu i umocowania brzegu na terenie jeziora K., działka nr "[...]", w obrębie P., na wysokości działki nr "[...]". Pismem z 8 lutego 2021 r. (data wpływu do organu 15 luty 2021 r.) skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem PINB, ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucił, że od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W dniu 23 lutego 2021 r. PINB przekazał ponaglenie do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Przyznał, że zarzut ponaglenia jest uzasadniony. Podał, że sprawę prowadziła osoba, która już nie pracuje, co nie ma, jak zaznaczył, dla skarżącego żadnego znaczenia. Zobowiązał się podjąć niezwłocznie działania w sprawie. W dniu 24 lutego 2021 r. do PINB wpłynęła skarga pełnomocnika skarżącego (datowana 18 lutego 2021 r.), adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący domagał się zobowiązania PINB do wydania w terminie 30 dni decyzji w sprawie; stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 zł. W odpowiedzi na skargę PINB wskazał na przebieg postępowania. Wyjaśnił, że po wszczęciu postępowania do dnia 18 marca 2021 r. nie wydano kolejnych dokumentów, jak postanowienia lub decyzje. Z uwagi na sytuację związaną z pandemią prowadzono wyłącznie sprawy mające duże znaczenie dla inwestorów i bezpieczeństwa użytkowania obiektów. W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku nie został w stopniu znacznym naruszony interes skarżącego. Pomost znajduje się na terenie, który nie jest we władaniu skarżącego. Po otrzymaniu ponaglenia, w dniu 15 lutego 2021 r. podjęto dalsze czynności, w wyniku których ustalono, że pomost wybudowali poprzedni właściciele działki nr "[...]" z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Obecny właściciel nabył tę działkę aktem notarialnym z dnia 11 stycznia 2016 r., w którym jest zapis, że sprzedająca korzysta - na zasadach wyłączności z tego pomostu. Zdaniem organu pomost wybudowano bez pozwolenia na budowę i bez prawa do zajętego terenu. W ramach postępowania dowodowego otrzymano odpowiednie akty notarialne, fotografie lotnicze terenu od Głównego Geodety Kraju, jak i dokumentacje rysunkowe i opisowe zamierzonej budowy pomostu przez poprzednich właścicieli działki nr "[...]". Ustalono, że decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Starosta wniósł sprzeciw co do zamiaru budowy przedmiotowego pomostu. Decyzja ta jest ostateczna. PINB podał, że w dniu "[...]" r. wydał postanowienie "[...]", którym nakazał skarżącemu wstrzymanie budowy przedmiotowego pomostu. Dodał, że w dniu 11 marca 2021 r. stwierdzono rozbiórkę znacznej części pomostu i prowadzenie robót związanych z wymianą elementów konstrukcyjnych ponad powierzchnią jeziora. Inwestorem jest skarżący, gdyż część zdemontowanych elementów, jak i przewidzianych do zamontowania, złożona była na jego działce. Organ poinformował, że w sprawie ponaglenia Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wydał w dniu "[...]"r. postanowienie, którym uznał, że PINB pozostawał w bezczynności i stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wyznaczono jednocześnie 30 dniowy termin na załatwienie sprawy. Zdaniem PINB zakończenie postępowania w wyznaczonym terminie, biorąc pod uwagę przepisy prawa budowlanego może być nieskuteczne. Zaznaczono, że wpływ na naruszenie terminu zakończenia postępowania ma także niewielka obsada inspektoratu; dwie osoby tzw. merytoryczne. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, PINB poprosił o szczególną wyrozumiałość, zwłaszcza że nikt nie poniósł żadnego uszczerbku. Oświadczył, że niezwłocznie zostaną podjęte dalsze wszelkie działania do ostatecznego zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.), jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie zgodnie wskazuje się na specyfikę badania takich skarg, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął stosownych działań w załatwieniu sprawy, do czego był zobowiązany. Oznacza to, że rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie wnika, jakie rozstrzygnięcie powinno zapaść w sprawie, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14, publ. w CBOSA). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił organowi nadzoru budowlanego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie budowy pomostu na jeziorze K. na wysokości działki skarżącego. Bezspornym w sprawie jest, że PINB wszczął z urzędu w tej sprawie postępowanie administracyjne regulowane przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a.") i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Skarżący jest stroną tego postępowania, gdyż pomost wybudowany został na wysokości jego działki, organ zawiadomił skarżącego o toczącym się postępowaniu i podejmował czynności z jego udziałem. W związku z tym skarżący ma prawo domagania się od organu załatwienia sprawy stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień powodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych powyżej, wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Wbrew powyższym regulacjom, od momentu wszczęcia postępowania w grudniu 2019 r., przez okres przeszło roku, organ nie podejmował żadnego działania w sprawie i nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki. Taki stan rzeczy wyczerpuje znamiona zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12; z dnia 21 kwietnia 2016r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, publ. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Dopiero na skutek wniesionego ponaglenia PINB podjął w dniu 23 lutego 2021 r. czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia czasu i okoliczności budowy pomostu. W dniu 18 marca 2021 r., a więc po wniesieniu skargi, organ zajął stanowisko w sprawie w procesowej formie postanowienia, nakazującego skarżącemu wstrzymanie budowy pomostu. Wydanie tego postanowienia powodowało ustanie bezczynności i przewlekłości, chociaż nie jest to rozstrzygnięcie kończące postępowanie w przedmiocie budowy pomostu. Należy jednak uwzględnić specyfikę postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, który to przepis organ powołał w podstawie prawnej wydanego postanowienia. W uzasadnieniu wydanego postanowienia PINB wyjaśnił skarżącemu, że pomost wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, skarżący jest jego właścicielem i może złożyć wniosek o legalizację budowy pomostu. Na postanowienie to służy skarżącemu zażalenie. W związku z tym, dalsze postępowanie organu uzależnione jest od stanowiska skarżącego, który już w zażaleniu na postanowienie może kwestionować zasadność prowadzonego postępowania lub wystąpić z wnioskiem o legalizację budowy, co także będzie wiązało się z koniecznością weryfikacji spełnienia warunków legalizacji. Ponieważ dalsze postępowanie jest warunkowane działaniem skarżącego, to na obecnym etapie nie jest uprawnione żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, o co wnosił skarżący. W tym zakresie postępowanie, na skutek wydanego postanowienia, stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. CBOSA). Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z akt sprawy po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, przez 14 miesięcy skarżący nie interesował się w ogóle postępowaniem w sprawie użytkowanego pomostu, nie zwrócił się do organu z żadnym zapytaniem. W związku z tym na uwzględnienie zasługuje wyjaśnienie organu, że z powodu małej obsady kadrowej i powszechnie występującego stanu epidemii, w pierwszej kolejności zajmował się sprawami mającymi znaczenie dla inwestorów i bezpieczeństwa użytkowania obiektów. Należy mieć też na uwadze, że po wniesieniu ponaglenia, organ niezwłocznie podjął szereg celowych działań umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy. Dalsze postepowanie organu jest uzależnione od stanowiska skarżącego. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III. wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu do terminowego działania poprzez wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę za udzielenie pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265)