II SAB/Ol 35/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. Z. na bezczynność Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w [...] w sprawie zakończenia procedury Niebieskiej Karty postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z 5 marca 2024 r. K. Z. (dalej jako: "skarżący", "strona") wywiódł skargę na bezczynność Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w [...] w sprawie zakończenia procedury Niebieskiej Karty. Skarżący podniósł w skardze, że trwają procedury dwóch Niebieskich Kart, o których on nic nie wie. Nie są też udzielane mu żadne informacje, nie ma postępów w sprawie a pracownicy MOPS nie reagują na jego zgłoszenia. Nie odniesiono się również do wniosku z 27 grudnia 2023 r. o zmianie Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto policja w B. od września 2023 r. prowadzi postępowanie, o którym skarżący nic nie wie. Podniósł przy tym, że nie został oskarżony ani nawet przesłuchany. Wskazał, że Zespół Interdyscyplinarny nie chce mu zamknąć procedury Niebieskiej Karty, co utrudnia mu godne życie a nawet zagraża bezpieczeństwu. Skarżący stwierdził, że ponosi konsekwencje pomówień jego żony. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że kwestie zawarte w wiadomościach mailowych dotyczące procedury "Niebieskiej Karty" zostały wyjaśnione skarżącemu na spotkaniu w Urzędzie Miasta oraz w piśmie z 8 lutego 2024 r. Wskazano również, że Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej występujący z upoważnienia Wojewody (działając w ramach nadzoru nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy domowej) pismem z 14 marca 2024 r. poinformował, że w wyniku analizy dokumentacji dotyczącej realizacji procedury "Niebieskiej Karty" w rodzinie skarżącego, stwierdzono, że działania były realizowane. Został również przekazany wniosek do wykorzystania w pracach zespołu interdyscyplinarnego i grup diagnostyczno-pomocowych (dokumentację stanowią załączniki nr 8, 9 i 10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w [...] w sprawie zakończenia procedury Niebieskiej Karty. Przede wszystkim należy dostrzec, że zespół interdyscyplinarny stanowi kolegialny organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym. Został on powołany na podstawie art. 9a ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1249, z 2023 r. poz. 535), dalej u.p.p.d. Z działalnością zespołu związane jest stosowanie procedury "Niebieskie Karty". Zagadnienie to uregulowane zostało w art. 9d u.p.p.d., zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (ust. 1). Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Z kolei szczegółowe zasady dotyczące "Niebieskiej Karty" uregulowane zostały w r.p.n.k. Dokładna analiza kompetencji, powierzonych zespołowi interdyscyplinarnemu, wynikających z powyższych przepisów wskazuje, że ograniczają się one wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.d. oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 2 u.p.d.d.). Ustawodawca nie powierzył zespołowi interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych – w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Wszystkie działania podejmowane przez zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego (por. K. Ziemski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, t. 5, INPr PAN 2013, s. 21, nb 56-61; A. Błaś – tamże, s. 218, nb 251; s. 226, nb 276; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego, System Prawa Administracyjnego, t. 1, INPr PAN 2015, s. 57-59, nb 139-140, 142, 145). Zespół interdyscyplinarny nie stanowi zatem wyodrębnionego organu, któremu przyznano szczególne kompetencje do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym. Stwarza on płaszczyznę współpracy przedstawicieli różnych organów i organizacji, mającą umożliwić sprawne i kompleksowe podejmowanie działań przez członków wchodzących w jego skład, a działających w zakresie właściwych im obowiązków zawodowych lub służbowych. W takiej sytuacji uprawnione jest przyjęcie stanowiska, że gdyby ustawodawca zamierzał przyznać temu podmiotowi prawo do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym i wiążącym, to wprost uregulowałby to w stosownym akcie prawnym. Zaprezentowane wywody nie prowadzą do uznania, że czynności takiego organu podlegają kontroli sądów administracyjnych, a więc mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: 1. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3. mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21; z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 88). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351). Wobec powyższego stwierdzić należy, że ogół czynności podejmowanych przez Zespół Interdyscyplinarny, związany z założeniem, prowadzeniem oraz zakończeniem procedury "Niebieskie Karty", nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków członków rodzin dotkniętych przemocą ani osób podejrzanych o stosowanie takiej przemocy. Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" nie kreuje zatem żadnego stosunku administracyjnego, a więc nie powoduje powstania bezpośrednich uprawnień lub obowiązków osób objętych tą procedurą. Tym samym czynności w ramach tej procedury nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższa ocena charakteru procedury "Niebieskie Karty" była przedmiotem oceny orzecznictwa w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2896/15; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 137/20, z 20 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1714/20 oraz z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 45/24 (dostępne w CBOSA). Stanowisko w nich zaprezentowane Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Skoro zaś czynności w ramach procedury "Niebieskie Karty" nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to również skarga na bezczynność organu w sprawie zakończenia procedury "Niebieskie Karty" jest niedopuszczalna. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.