II SAB/Ol 36/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta w sprawie zmiany organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę. W dniu 25 lutego 2025 r. (data wpływu do organu) A. K. (dalej jako: "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta (dalej jako: "organ") w sprawie zmiany organizacji ruchu. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi zamknięcia objazdu obejmującego odcinek drogi bez nazwy łączącej ul. [...] z ul. [...] dla ruchu samochodowego w trybie natychmiastowym, gdyż w stanie faktycznym i prawnym nie ma żadnych podstaw do utrzymywania istniejącej czasowej organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, gdyż straciła ona status objazdu z powodu ustania przyczyn, dla których objazd wyznaczono. Nadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z zeznań wymienionych w skardze świadków i strony na okoliczność wadliwych działań organu, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów i nagrania video załączonych do skargi. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pisemne próby skłonienia organu do podjęcia działań prawnych leżących w jego kompetencjach nie przyniosły rezultatu. Organ pozostał bezczynny w reakcji na wniosek strony w sprawie z 3 grudnia 2024 r., a wcześniej nie podjął stosownego działania w reakcji na petycję Rady Osiedla [...] z 8 sierpnia 2024 r, a także nie udzielił żadnej odpowiedzi na tę petycję, pomimo obowiązującego 30 - dniowego terminu. Strona podała, że zatwierdzony 23 lipca 2021 r. projekt tymczasowej zmiany organizacji ruchu na przedmiotowym objeździe zawiera wyraźne określenie okresu obowiązywania. Inwestycję budowy [...] zakończono z końcem grudnia 2023 r., a obecnie nie ma żadnych utrudnień w ruchu w związku z budową [...]. W ocenie skarżącej działanie polegające na utrzymaniu aktualnej organizacji ruchu, zdefiniowane inaczej jako zaniechanie przez organ zarządzający ruchem zamknięcia przedmiotowego objazdu, pomimo ustania przyczyny, dla której objazd wytyczono: (-) jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784), dalej jako: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury", (-) łamie podstawową zasadę zaufania do władzy publicznej, bowiem Urząd Miasta w piśmie skierowanym do mieszkańców [...] z 22 stycznia 2024 r. poinformował o przywróceniu organizacji ruchu do stanu pierwotnego, tj., że przejazd zostanie zamknięty, (-) naraża stronę na niebezpieczeństwo związane z bardzo intensywnym ruchem pojazdów na wąskiej drodze osiedlowej (4,6 m szerokości), (-) stanowi nieuzasadnione naruszanie dobra osobistego spokoju poprzez narażanie skarżącej na hałas i poddawanie oddziaływaniu hałasu spowodowanego wzmożonym ruchem, (-) jest wymuszaniem łamania prawa poprzez zakaz zatrzymywania się przed własnym domem, (-) dyskryminuje stronę wobec mieszkańców innych osiedlowych ulic. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, a w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi o jej oddalenie. Organ podniósł, że zarządzenie zatwierdzające projekt organizacji ruchu jest aktem, o jakim mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a. i dopuszcza się skargę na jego zatwierdzenie, natomiast nie przysługuje skarga na bezczynność organu polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Dodatkowo organ zakwestionował istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej. Wskazał, że po rozważeniu wszystkich przesłanek warunkujących zatwierdzenie organizacji ruchu, w tym w szczególności potrzeby społeczności lokalnej oraz mieszkańców ul. [...] w dniu 2 stycznia 2025 r. zatwierdzono nową stałą organizację ruchu w ciągu ewidencyjnego zakresu pasa drogowego: ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], o czym skarżąca został poinformowaną pismem z 2 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności wniesienia skargi. Badanie to przebiega m.in. z uwzględnieniem przesłanek odrzucenia skargi, o których mowa w art. 58 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W przepisie tym, obok kazuistycznego wskazania okoliczności skutkujących odrzuceniem skargi (pkt 1-5a) przewidziano także odrzucenie tego środka prawnego, gdy z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 3 §2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyżej wskazanych przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą tzw. klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Z analizy powyższych regulacji (art. 3 §2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.) wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty wskazane w punktach 1-3 art. 3 §2 p.p.s.a., to jest wskazane tam decyzje i postanowienia oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego (stosownie do treści punktów 4 i 9 art. 3 §2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie zmiany organizacji ruchu (jak określono w skardze polegającej na zamknięciu "...dla ruchu samochodowego objazdu z osiedla [...] do alei [...] przez osiedle [...] ...)". W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że, jak wynika z treści przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 450, ze zm.), dalej jako: "p.r.d." i przepisów wykonawczych do ww. ustawy, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata i nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Z art. 10 ust. 6 p.r.d. wynika, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w §3 ust. 1 stanowi, że organ zarządzający ruchem w szczególności m.in: rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1), opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2), zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3). Wskazać należy, że w judykaturze dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem (jak w tej sprawie), czy w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 11 lutego 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 150/21, postanowienie WSA w Poznaniu z 15 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 12/23, postanowienie WSA w Łodzi z 10 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 23/24, czy też postanowienie NSA z 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2524/15). Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 Prawa o ruchu drogowym na podstawie §3 ust. 1 pkt 3, §6 ust. 1 i §8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest aktem, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a. Zatem jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a.). Jak zaś wskazano wyżej, w myśl art. 3 §2 p.p.s.a. skarga na bezczynność służy tylko w odniesieniu do decyzji, postanowień, aktów i czynności, określonych w punktach 1, 2, 3, 4 i 9 tego przepisu. Skoro zarządzenie zatwierdzające projekt organizacji ruchu jest aktem, o jakim mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a. i nie przysługuje skarga na bezczynność organu w sytuacji braku jego wydania, to skarga w tym zakresie nie jest dopuszczalna (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 16/15, zatwierdzone przez NSA postanowieniem z 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2524/15) i na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Powołane orzeczenia sądów są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (strona internetowa www.orzeczenia.nsa.gov.pl).