II SAB/Ol 39/12

Dnia 23 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi L.S. na bezczynność Marszałka Województwa w sprawie wykreślenia z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych - oddala skargę. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. L.S. zwrócił się do Marszałka Województwa W. o wykreślenie z rejestru urządzeń melioracji wodnych, urządzeń melioracji szczegółowej, znajdujących się na jego działce nr "[...]". Kierownik Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. - Oddział Rejonowy w M. w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r. wyjaśnił, że przedmiotowe urządzenia połączone są z urządzeniami położonymi na sąsiednich działkach, które muszą mieć zapewniony odpływ do rzeki D. Poinformował jednocześnie, że obowiązek konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych spoczywa na właścicielu działki. L.S. pismem z dnia 14 grudnia 2011 r. zwrócił się ponownie do Marszałka Województwa o wydanie decyzji w przedmiocie wykreślenia urządzeń melioracji szczegółowej z rejestru urządzeń melioracji. Podniósł, że urządzenia te zostały częściowo zniszczone, a główny rów melioracyjny nie został doprowadzony do rzeki. Stwierdził, że istniejące urządzenie pogarsza warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. wyjaśnił w piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r., że wyłączenie z eksploatacji znajdujących się na działce nr x, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych byłoby ingerencją w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych i mogłoby spowodować negatywne skutki dla nieruchomości sąsiednich. Zgodnie zaś z art. 29 ustawy Prawo wodne, właścicielowi gruntu nie wolno zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto, poinformował, że melioracje przedmiotowych użytków rolnych zostały wykonane w 1990 r. i wówczas woda bez przeszkód odprowadzana była do rzeki. Stwierdził, że zły stan rowów spowodowany jest brakiem konserwacji, której obowiązek spoczywa na właścicielu gruntu. L.S. pismem z dnia 1 lutego 2012 r. zwrócił się do Wojewody ze skargą, w której zarzucił Marszałkowi Województwa sprzeczne z prawem działanie. Podniósł, że organ ten nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie, a jedynie wystosował do skarżącego pismo. Skarga została przekazana Sejmikowi Województwa W. Marszałek Województwa W., w piśmie z dnia 6 marca 2012 r., wyjaśnił, że urządzenia melioracji wodnych nie należą do jednego podmiotu i mogą stanowić własność Skarbu Państwa oraz własność prywatną właścicieli gruntów. Na właścicielach spoczywa obowiązek konserwacji i remontu urządzeń, w związku z czym ewidencja stanowi źródło ustalające zakres obowiązków przypisanych do ich właścicieli. Rzeczowa ewidencja urządzeń melioracji oraz zmeliorowanych gruntów jest poddana rejestracji i prowadzona według jednolitych zasad. Kwestie sposobu prowadzenia ewidencji i sposób dokonywania w niej wpisów reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. Nr 7, poz. 55). Przepisy te wskazują, że zaewidencjonowanie urządzeń melioracji wodnych jest tzw. czynnością materialno – techniczną, której nie dokonuje się w formie decyzji wydawanej na podstawie przepisów K.p.a. W złożonej do tutejszego Sądu skardze L.S. zarzucił Marszałkowi Województwa bezczynność w wydaniu decyzji w sprawie wykreślenia z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych. Podniósł, że zaniechanie to uniemożliwia mu obronę swoich praw. W odpowiedzi na skargę, Marszałek Województwa wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Stwierdził, że wykreślenie z ewidencji urządzeń wodnych jest czynnością materialno – techniczną, wobec czego nie było podstaw do wydania decyzji. Wywiódł ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wykreślenie przedmiotowych urządzeń z ewidencji. Uwzględniając powyższe Marszałek stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z zasadą legalności, wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd bada zaskarżone orzeczenie wyłącznie pod względem zgodności z obowiązującym prawem. Merytoryczne badanie sprawy przez sąd administracyjny jest jednak możliwe jedynie wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Z uwagi na zarzut organu, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna, w pierwszej kolejności należało rozważyć tę kwestię. Jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, które przysługują stronie w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wyczerpanie środków zaskarżenia ma zatem miejsce, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji lub postanowienia, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (zob. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 150-151, a także postanowienia NSA: z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt l OSK 10/06, z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt l OSK 2/05, z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1682/04, opubl. www.nsa.gov.pl). Skarżący spełnił powyższy wymóg, gdyż pismem z dnia 14 grudnia 2011 r. powtórnie wezwał Marszałka Województwa do wydania decyzji w przedmiocie wykreślenia urządzeń melioracji szczegółowej z rejestru urządzeń melioracji. Wskazać ponadto należy, że skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, gdyż celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Tych względów nie można odnosić do skargi m.in. na bezczynność organu. Bezczynność organu stwarza zatem stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Oznacza to, że ustalone w art. 53 p.p.s.a. terminy do wniesienia skargi, nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006/4/100). Wobec powyższego, skoro w ocenie skarżącego, organ administracji pozostawał w bezczynności w załatwieniu jego wniosku z dnia 15 listopada 2011 r., to skarga mogła być wniesiona w każdym terminie. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Marszałkowi Województwa bezczynność w wydaniu decyzji w sprawie wykreślenia z ewidencji urządzeń melioracji wodnych urządzeń melioracji szczegółowych, które znajdują się na jego nieruchomości. Z bezczynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie ten organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1575/09). Zgodnie zaś z art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego, bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, zaskarżalnego do sądu administracyjnego postanowienia lub innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość. Przypomnieć również należy, że decyzja administracyjna jest aktem władczym, który stanowi ingerencję w prawa lub obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych, wydanym przez upoważniony do tego organ. Skoro decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego, w oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania należy wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1461.07, LEX 417735). Wobec tego, załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, o której mowa w art. 104 K.p.a., jest możliwe, tylko wtedy gdy obowiązuje przepis prawa materialnego pozwalający na taką ingerencję i istnieje właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Dodać należy, że działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną; nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 498/10, LEX nr 745247). Podstawy do załatwienia sprawy w formie wydania decyzji administracyjnej nie może samodzielnie stanowić art. 104 K.p.a. Marszałek województwa jest bezspornie organem administracji, do którego kompetencji należy prowadzenie ewidencji urządzeń melioracji wodnych, co wynika wprost z art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.). Jednakże, wbrew przekonaniu skarżącego, nie wydaje on w tym przypadku decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy - Prawo wodne nie przewidują bowiem takiej formy działania przy prowadzeniu tychże ewidencji. Prowadzenie ewidencji jest bowiem regulowaną formą działania administracji poprzez dokonywanie czynności materialno - technicznych, które wywołują skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz. U. z 2005 r. nr 7, poz. 55), dane zawarte w ewidencji aktualizuje się w terminie 14 dni od dnia otrzymania dokumentu stanowiącego podstawę do zmiany wpisu, wykazując zaistniałe zwiększenie lub zmniejszenie stanu ilościowego wód, urządzeń oraz zmeliorowanych gruntów, podlegających ewidencjonowaniu. Z treści cytowanego przepisu wynika, że zmniejszenie stanu ewidencyjnego, którego domaga się skarżący, ma charakter deklaratoryjny i dokonywane jest w formie czynności materialno – technicznej na podstawie dokumentów wymienionych w § 6 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Wobec tego, skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego, dającej podstawę do działania organu w formie władczej, to nie można mówić o bezczynności organu polegającej na zaniechaniu wydania decyzji administracyjnej. Jak już wyżej wskazano, w § 6 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia przewidziano, że podstawę do wpisu stanowią w zakresie zmniejszenia stanu ewidencyjnego - dane wynikające z: a) decyzji właściwego organu o wygaśnięciu, cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego oraz o rozbiórce urządzeń, b) protokołów dotyczących uzasadnionego technicznie wyłączenia urządzeń w wyniku zmian dotychczasowego sposobu wykorzystywania gruntów, dokonanych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, spisanych przez organ prowadzący ewidencję, c) protokołów zużycia lub zniszczenia urządzeń melioracji wodnych podstawowych, spisanych przez jednostkę prowadzącą ewidencję i odpowiedzialną za ich utrzymanie, zatwierdzonych przez marszałka województwa w uzgodnieniu z wojewodą właściwym ze względu na miejsce położenia tych urządzeń, d) protokołów zużycia lub zniszczenia urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wykonanych przy udziale środków publicznych, spisanych przez jednostkę prowadzącą ewidencję przy udziale właściwego starosty, zatwierdzonych przez marszałka województwa w uzgodnieniu z wojewodą właściwym ze względu na miejsce położenia urządzeń, e) dokumentów wymienionych w pkt 1 lit. c, e-g. W rozpoznawanym stanie faktycznym, jak wynika z akt sprawy, okoliczności takie nie zaszły. W tym stanie rzeczy, skoro nie została wydana żadna z decyzji wymienionych w § 6 ust.2 pkt 2 lit. "a" ani nie został sporządzony żaden z dokumentów, wymienionych w § 6 ust. 2 pkt 2 lit. "b-e" rozporządzenia, to nie ma podstaw do zarzucenia Marszałkowi Województwa, że pozostaje w stanie bezczynności w sprawie wykreślenia z ewidencji urządzeń melioracji wodnych znajdujących się na nieruchomości skarżącego urządzeń melioracji szczegółowych. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ nie pozostaje w bezczynności i dlatego skargę, jako bezzasadną, należało oddalić. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.