II SAB/Ol 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A na bezczynność Prezydenta w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia "[...]" w zakresie pkt. "[...]", w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Prezydenta na rzecz skarżącej Spółdzielni A kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 września 2014r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: a) jakie wspólnoty mieszkaniowe i zarządcy nieruchomości wielolokalowych - w których ustanowiono odrębną własność lokali, złożyli deklaracje, w których oświadczyli, że 100% odpadów pochodzących z przedmiotowych nieruchomości będzie segregowana; b) zarządy, których spółdzielni mieszkaniowych złożyły deklaracje, w których oświadczyły, że 100% odpadów pochodzących z nieruchomości będących w ich zarządzie (znajdujących się w ich zasobach) będzie segregowana; c) czy segregacja odpadów zadeklarowana przez zarządy spółdzielni mieszkaniowych oraz zarządców nieruchomości wielolokalowych - w których ustanowiono odrębną własność lokali, jest faktycznie przestrzegana w nieruchomościach znajdujących się pod zarządem ww. podmiotów, a jeżeli nie, to jakie kroki prawne zostały podjęte w związku z brakiem segregacji odpadów pomimo złożonej deklaracji; d) jakie kroki podjęła gmina w celu weryfikacji prawdziwości złożonych deklaracji oraz faktycznego wykonywania segregacji zgodnie ze złożonymi deklaracjami; e) czy prawdą jest, że zarządy Spółdzielni Mieszkaniowej B i Spółdzielni Mieszkaniowej C złożyły deklarację, w których oświadczyły, że odpady pochodzące ze wszystkich nieruchomości znajdujących się w ich zarządzie będą segregowane, a jeżeli tak, to czy odpady są faktycznie w 100% segregowane w zasobach tych Spółdzielni. W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem z dnia [...] udzielił zwięzłej informacji w zakresie pkt c) i d) oraz poinformował skarżącą, iż wnioskowane informacje określone w pkt a), b) i e) wniosku nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 20 listopada 2014r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A wywiodła skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia ww. informacji publicznej przez Prezydenta Miasta. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do udzielenia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą w pkt a), b) i e) w piśmie z dnia 1 września 2014r., w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt ww. organowi oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu podniesiono, że do dnia złożenia skargi organ udzielił jedynie informacji w zakresie pkt c) i d), uznając, że pozostałe wnioskowane informacje w pkt a), b), i e), nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wnioskowane informacje, co do których skarżąca nie uzyskała odpowiedzi, nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 marca 2015r., sygn. akt II SAB/Ol 184/14 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy kwestią bezsporną jest, iż organ udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie pkt c) i d) wniosku i uczynił to w ustawowym terminie 14 dni. Ponadto organ poinformował Spółdzielnię, że wnioskowane informacje określone w pkt a), b) i e) wniosku nie stanowią informacji publicznej - i z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca. Istota sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącą informacje w pkt a), b) i e) wniosku, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu informacje, których nie udostępniono stronie, pochodzą od podmiotów nierealizujących władztwa państwowego, a zatem nie stanowią one informacji publicznej - i nie ma tu znaczenia, że dysponentem tych informacji i podmiotem, od którego żąda się ich udostępnienia, jest organ władzy publicznej, czyli Prezydent Miasta. Skoro bowiem wnioskowana informacja w określonym zakresie nie stanowi informacji publicznej, to nawet jeśli znajduje się w posiadaniu organu, nie mógł on jej udostępnić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził w związku z tym, że organ załatwił wniosek strony w całości, w określonym zakresie udzielając żądanej informacji, w pozostałym zaś stwierdzając, że nie ma ona waloru informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa A, zarzucając naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.. Dz.U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) dalej jako: u.d.i.p., oraz art. 61 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem, że pytania zawarte we wniosku Spółdzielni z dnia 1 września 2014r. w zakresie punktów a), b) i e) nie dotyczą sfery publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, informacja o tym, które spółdzielnie, wspólnoty mieszkaniowe i zarządcy nieruchomości wielolokalowych złożyły określone deklaracje o określonym segregowaniu odpadów, jak też o to, w jakim stopniu są one rzeczywiście segregowane - dotyczy sfery publicznej. Spółdzielnia wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 15 marca 2017r., sygn. akt I OSK 1531/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W ocenie NSA skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacja o podmiotach, które zadeklarowały selektywny sposób zbiórki odpadów, oraz informacja o tym, czy faktycznie te podmioty dokonują selektywnej zbiórki odpadów - nie są informacją publiczną w rozumieniu wskazanej ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że informacjami publicznymi są informacje dotyczące wykonywania zadania publicznego. Należało zatem ustalić, czy przedmiot żądanej w sprawie przez skarżącą informacji dotyczył zadania publicznego. W związku z tym konieczne było zweryfikowanie, czy gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym selekcja tych odpadów, stanowi zadanie publiczne. Zdaniem NSA, gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi zadanie publiczne o czym świadczy jednoznacznie rozdział 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1399, obecnie Dz.U. z 2016r., poz. 250 ze zm.) dalej jako: u.c.p.g., o tytule: "Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę". Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Z kolei art. 3 ust. 2 pkt 3-5 u.c.p.g. stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, jak też nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, oraz ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Do obowiązków gminy z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi odnoszą się także zadania wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 6-10 u.c.p.g. Z kolei w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. wprost wskazano, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Deklaracje, o których mowa w niniejszej sprawie, wiążą się z tym, że w myśl art. 6h wskazanej ustawy właściciele nieruchomości, o których mowa w jej art. 6c (w tym spółdzielnie), są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oznaczonych terminie określa art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Natomiast zgodnie z art. 6k ust. 3 u.c.p.g., w brzmieniu z daty złożenia wniosku Spółdzielni o informację, rada gminy określa niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. De lege lata, w myśl art. 6m ust. 1a u.c.p.g., deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6r ust. 1 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Ponadto art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) zalicza do zadań własnych gminy materię utrzymania czystości i porządku oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Publiczny charakter zadania w postaci gospodarowania odpadami komunalnymi potwierdza także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 3670). Zatem obecny model gospodarki komunalnej oparty jest na założeniu, że jej prowadzenie stanowi zadanie publiczne gmin. W tej sytuacji NSA uznał, że informacja dotycząca gospodarki odpadami, w tym selekcji odpadów, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje o tym, które podmioty zadeklarowały selektywny sposób zbiórki odpadów, stanowią dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Informacje o tym, czy faktycznie te podmioty dokonują selektywnej zbiórki odpadów, należy zaś zakwalifikować jako informację publiczną o efektach kontroli, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. Zdaniem NSA informacje, do których odnoszą się punkty a), b) i e) wniosku Spółdzielni z dnia 1 września 2014r., stanowią niewątpliwie informację publiczną, a zatem wniosek ten powinien był zostać rozpatrzony przez organ w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za wadliwe NSA uznał przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że skoro w ustalonym orzecznictwie przyjmuje się, iż spółdzielnie mieszkaniowe nie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, to tym samym automatycznie informacje ich dotyczące oraz dotyczące podmiotów analogicznych (wspólnot mieszkaniowych, zarządców nieruchomości wielolokalowych) nie są informacją publiczną. Ustalenie, że spółdzielnie nie wykonują zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza, że informacje ich dotyczące nie stanowią informacji o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tej sprawie wniosek o informację był skierowany do Prezydenta Miasta, nie do spółdzielni, wspólnot mieszkaniowych czy zarządców nieruchomości wielolokalowych, a zatem jego adresatem był organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie odnosił się on nie tyle do dokumentów ww. podmiotów prywatnych, lecz danych z zakresu gospodarki odpadami, posiadanych przez organ, to jest danych o sprawie publicznej. Na rozprawie przed WSA w Olsztynie w dniu 22 czerwca 2017r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni podtrzymał skargę i podał, że nadal Spółdzielni nie została udzielona żądana informacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Przystępując do oceny zgodności z prawem skarżonej bezczynności wskazać należy, iż sprawa ta była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 15 marca 2017r., sygn. akt I OSK 1531/15 uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 marca 2015r., sygn. akt II SAB/Ol 184/14, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W myśl tej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu NSA z dnia 15 marca 2017r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miały zastosowania wyjaśnione przepisy, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy, WSA w Olsztynie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyroku NSA z dnia 15 marca 2017r. W związku z powyższym uznano, że żądania strony zasługują na uwzględnienie. Skarżąca Spółdzielnia pismem z dnia 1 września 2014r. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej gospodarki odpadami. W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem z dnia [...] udzielił zwięzłej informacji w zakresie pkt c) i d) oraz poinformował skarżącą, iż wnioskowane informacje określone w pkt a), b) i e) wniosku (dotyczące wskazania podmiotów, które zadeklarowały selektywny sposób zbiórki odpadów oraz faktycznej realizacji przez te podmioty selektywnej zbiórki odpadów) nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnić pozostaje, że NSA w przywołanym wyżej wyroku wyraźnie zaznaczył, iż gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi zadanie publiczne o czym świadczą jednoznacznie regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W tej sytuacji NSA uznał, że informacja dotycząca gospodarki odpadami, w tym selekcji odpadów, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje o tym, które podmioty zadeklarowały selektywny sposób zbiórki odpadów, stanowią dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Informacje o tym, czy faktycznie te podmioty dokonują selektywnej zbiórki odpadów, należy zaś zakwalifikować jako informację publiczną o efektach kontroli, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. Zdaniem NSA informacje, do których odnoszą się punkty a), b) i e) wniosku Spółdzielni z dnia 1 września 2014r., stanowią niewątpliwie informację publiczną, a zatem wniosek ten powinien był zostać rozpatrzony przez organ w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej Spółdzielni na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 22 czerwca 2017r. podał, że do dnia rozprawy Spółdzielni nie została udzielona żądana informacja. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ponieważ wniosek z dnia 1 września 2014r. skarżącej Spółdzielni w dacie orzekania przez Sąd nie został załatwiony, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązano Prezydenta Miasta do jego załatwienia w zakresie pkt. – a), b) i e), w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie należało wziąć pod uwagę okoliczność, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez rozpoznania. Udzielił bowiem częściowo żądanej informacji, natomiast w pozostałym zakresie błędnie pozostawał we przekonaniu, że żądane informacje z pkt. – a), b) i e) nie stanowią informacji publicznej O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).