II SAB/Ol 43/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Wnioskiem z dnia 6 listopada 2020 r. T. L. (skarżący), powołując się na art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (organ) o udzielenie następującej informacji publicznej: Liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami IAS, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 w okresie od 1 sierpnia br. do dnia odpowiedzi na wniosek (dane oddzielnie dla cywili i funkcjonariuszy). W których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby? Proszę podać nazwy tych jednostek organizacyjnych (urzędy skarbowe, urzędy celno-skarbowe, siedziba IAS) oraz liczbę osób, u których stwierdzono zakażenie z podziałem na rodzaj jednostek organizacyjnych. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, przy piśmie z dnia 20 listopada 2020 r., poinformował skarżącego, że "dane odnośnie liczby pracowników i funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, u których stwierdzono zarażenie koronawirusem a także to, w jakich jednostkach świadczą pracę lub pełnią służbę, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności sprawy wyróżnione w katalogu otwartym wskazanym w art. 6 ww. ustawy. Określenie "informacja publiczna" odnosi się do wszystkich faktów dotyczących spraw publicznych oraz tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W związku z powyższym, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż odnoszą się do stanu zdrowia i sfery prywatnej pracowników oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nie jest to zatem informacja publiczna". Pismem z dnia 30 marca 2021 r. skarżący wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 listopada 2020 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podniósł, że bez wątpienia wnioskowana informacja dotyczy szeroko pojmowanego zdrowia pracowników i funkcjonariuszy, ale nie odnosi się do konkretnych osób - stąd odmowa pod pretekstem, że informacja dotyczy sfery prywatnej pracowników i funkcjonariuszy jest chybiona i zdecydowanie nieuprawniona. Informacja o liczbie zakażonych osób w poszczególnych zakładach pracy jest informacją wskazującą, czy stan epidemii zagraża, a jeżeli tak, w jakim stopniu, realizacji zadań przez organy publiczne (organy administracji rządowej). Informacja o liczbie zakażonych w organach administracji rządowej to informacja publiczna, gdyż świadczy o możliwym stanie zagrożenia realizacji zadań przez organy administracji publicznej - co z pewnością leży w kręgu zainteresowania obywateli. Innymi słowy mówiąc: w interesie publicznym leży, aby informacje o liczbie zakażeń w administracji rządowej nie były skrywane; jest to też ważne dla osób zatrudnionych w tej administracji, gdyż liczba zakażeń w administracji rządowej to informacja o stanie Państwa i jego jednostkach organizacyjnych. Jednocześnie żądane informacje nie stanowią informacji objętych jakąkolwiek klauzulą niejawności, nie można ich także zaliczyć do informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy lub informacji mających charakter informacji prywatnych (osobistych) - nie dotyczą zidentyfikowanych osób. Organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia. Nie wskazał również żadnego przepisu prawa, na podstawie którego odmówił przekazania żądanej informacji publicznej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; wymierzenie organowi grzywny, jako obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądane przez skarżącego dane nie stanowią informacji publicznej. Skoro wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej i skarżący został o tym poinformowany przy piśmie z dnia 20 listopada 2020 r., to organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 361/19), że określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Trafnie się również podnosi w orzecznictwie, że za informację publiczną należy uznać każdą informację związaną z działalnością organów władzy publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 78/19). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żądaną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. W realiach niniejszej sprawy, z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikało, że żądanie obejmowało udostępnienie informacji dotyczącej liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami organu, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 oraz informacji, w których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby W tym miejscu należy wskazać, że w sprawie nie może być kwestionowane, że adresat wniosku – Dyrektor IAS jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej. Ta materia pozostawała z resztą poza sporem w niniejszej sprawie. Kolejnym zagadnieniem jest rozstrzygniecie, czy żądanie udostępnienia informacji dotyczącej liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami organu, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 oraz informacji, w których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Rozstrzygając poruczone zagadnienie należy przywołać art. 1 ust. 2 ustawy z dni a 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2021, poz. 442 j.t.) wskazujący, że KAS stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych i że w ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (ust. 3 w/w artykułu). Zadania KAS normuje art. 2 przywołanej ustawy. W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącym, że żądane przez niego informacje mają walor informacji publicznej, jako, że odnoszą się one do zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. do organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. Należy bowiem przyjąć, że dane związane z wykonywanymi (ewentualnie ich czasowym, usprawiedliwionym brakiem) czynnościami służbowymi przez osobę pełniącą funkcję publiczną - a są nimi niewątpliwie pracownicy KAS, jako pracownikami administracji rządowej, a przeto funkcjonariusze publiczni w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U.2020, poz. 1444 j.t.) - służą jawności życia publicznego i mogą zostać udostępnione każdemu zainteresowanemu. Sprawy związane ze wspólnotą publiczną są sprawami publicznymi. Nadto nie sposób nie dostrzec faktu, że funkcjonariusze publiczni za czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy otrzymują wynagrodzenie finansowe ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Dane te mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organów władzy publicznej {(art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a)} u..d.i.p. oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.o.i.p. Resumując żądanie udostępnienia informacji dotyczącej liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami organu, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 oraz informacji, w których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby jest informacją publiczną i znajduje normatywne potwierdzenie w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z pkt 5 lit. h) u.d.i.p. W związku z powyższym w ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. informacje stanowią informację publiczną. Informacja ta wiąże się bowiem z funkcjonowaniem i działalnością organu w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych wyżej przepisów. Tym samym zdaniem Sądu działanie organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku z tego względu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Odstępując z kolei w pkt III sentencji wyroku od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym