II SAB/Ol 50/19

Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nieprawidłowego podłączenia przewodów grzewczych do wentylacji I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "[...]" w zakresie nieprawidłowego podłączenia przewodów grzewczych do wentylacji - w terminie 30 dni - od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G.G. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako: PINB w M.), podnosząc, że postępowanie w sprawie podłączenia przewodów grzewczych do wentylacji, które zostało wszczęte na jej wniosek, jest prowadzone od dnia 13 marca 2019r. i nie są podejmowane żadne konkretne działania ze strony organu, mimo informacji o stanie zagrożenia dla życia i zdrowia osób. Ponadto skarżąca zarzuciła stronniczość i niestosowne zachowanie organu wobec jej osoby. Wskazała, że problem dotyczy przewodów wentylacyjnych, kominowych i podłączenia pieca do przewodów wentylacyjnych w piwnicy, przy czym nadal nie zostało zlecone wykonanie ekspertyzy kominiarskiej. Skarżąca podniosła również, że osoba odpowiedzialna za dokonane zmiany i podłączenie pieca do przewodów na stałe przebywa za granicą, a ustanowiony przez nią pełnomocnik nie udostępnił pomieszczeń piwniczych celem ich sprawdzenia. Natomiast organ nie zrobił nic, aby należycie przeprowadzić oględziny tych pomieszczeń oraz wyjaśnić zgłaszane przez skarżącą problemy i nieprawidłowości. W związku z powyższym skarżąca wniosła o wyznaczenie innego organu do prowadzenia sprawy. Dodała, że na skutek przedłużającego się postępowania jej mieszkanie zostało zniszczone i konieczne będzie zbijanie tynków, żeby przywrócić je do stanu właściwego, co stanowi konsekwencje utrzymujących się nieprawidłowości związanych z zaczadzaniem mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wobec niespełnienia wymogów określonych w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, które jej służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a mianowicie nie złożyła ponaglenia do organu wyższej instancji. Pisma skarżącej z dnia 15 maja 2019r., 17 maja 2019r. oraz 21 maja 2019r. złożone do WINB w O. zostały bowiem zakwalifikowane jako skarga na działania PINB w M. i rozpatrzone w trybie art. 237 § 3 k.p.a., a nie jako ponaglenie z art. 37 k.p.a. Odnosząc się merytorycznie do wniesionej skargi, organ wskazał, że w dniu 13 marca 2019r. do organu wpłynęła skarga skarżącej w sprawie sprawdzenia przebudowy kotłowni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym K. R. "[...]" gm. P., w której zrobiono mieszkanie w budynku, a także w sprawie rozpoczęcia budowy jednego z garaży i wybudowaniu drugiego garażu w ramach samowoli budowlanej. W dniu 21 marca 2019r. organ poinformował skarżącą o fakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunkach wskazanych naruszeń prawa. Następnie ustalił, że osoba wskazana w piśmie skarżącej jest inwestorem garażu blaszak ustawionego na działce "[...]", a w pozostałym zakresie zarówno właścicielem, jak i inwestorem jest inna osoba, która przebywa poza granicami kraju. Organ wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego z pismem odnośnie do pozwoleń bądź dokonywanych zgłoszeń, w zakresie wskazanym w skardze, a także podjął działania majce na celu ustalenie miejsca zamieszkania inwestora. Podano, że w trakcie dokonywania powyższych czynności skarżąca stawiała się kilkukrotnie w organie i angażowała jego pracowników w problemy związane z odmowami przez kominiarzy przeprowadzenia czynności okresowej kontroli w jej lokalu. Podczas tych wizyt wyjaśniano skarżącej na jakim etapie znajduje się postępowanie wyjaśniające i jakie czynności będą podejmowane (adnotacja urzędowa z 15 kwietnia 2019r.). W dniu 19 czerwca 2019r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których pełnomocnik inwestora oświadczył, że nie został upoważniony do udostępniania pomieszczeń należących do inwestora. Dokonano również oględzin mieszkania skarżącej. Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych wszczęto w dniu 18 czerwca 2019r. postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniu piwnicznym w celu zmiany sposobu użytkowania na lokal mieszkalny w budynku nr "[...]" w miejscowości K.R. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, a także wyznaczono kolejny termin kontroli. Z kolei pismem z dnia 25 czerwca 2019r. organ wezwał właścicieli (zarządcę) do przedłożenia (okazania) PINB w M. do 15 lipca 2019r. protokołu z okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Podano, że jedynie skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Wyjaśniono, że w dniu 1 lipca 2019r. udostępniono akta sprawy skarżącej, a w dniu 15 lipca 2019r. przeprowadzono czynności kontrolne, które stanowią podstawę do podjęcia dalszych działań, w tym wyegzekwowania od skarżącej nałożonego na nią przez ustawodawcę obowiązku okresowej kontroli przewodów kominowych. Wobec powyższego organ uznał, że nie pozostaje w bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola Sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Faktycznie w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, ale strona skarżąca ten warunek spełniła. Nie ulega bowiem wątpliwości, że składała pisma do WINB w O., kwestionujące brak działań ze strony PINB w M. Natomiast okoliczność, że organ ten potraktował pisma te jako skargi, a nie ponaglenia na bezczynność organu nie ma wpływ na ocenę, że spełniony został wymóg formalny, określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Wskazać także należy, że w swojej skardze skarżąca zakwestionowała bezczynność organu nadzoru budowlanego wyłącznie w zakresie wskazywanej przez nią we wniosku z dnia 13 marca 2019r. nieprawidłowości w podłączeniu przewodów grzewczych do wentylacji w budynku, w którym jest właścicielką lokalu mieszkalnego. Zatem Sąd kontrolował wyłącznie czynności podejmowane przez organ w tym zakresie. Na wstępie podnieść należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., czy też nie. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podnieść także należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przy czym art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu. Bezsporne jest bowiem, że organ - wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – nie załatwił sprawy. Należy podnieść, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność PINB w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2019r., w którym zwróciła się m.in. o sprawdzenie przebudowy w budynku mieszkalnym wskazanym w tym piśmie pod kątem prawidłowości podłączenia pieca grzewczego do kratki wentylacyjnej. Z akt sprawy oraz z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że organ wezwał mieszkańców przedmiotowego budynku mieszkalnego, powołując się na art. 65, 81c orz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm., dalej jako: P.b.) do przedłożenia protokołu z okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych, wyznaczając termin do dnia 15 lipca 2019r. Wyjaśniono, że tylko skarżąca nie przedłożyła żądanego protokołu. Ponadto w dniu 18 czerwca 2019r. (data zawiadomienia) wszczęto postępowanie w sprawie robot wykonanych w pomieszczeniu piwnicznym przedmiotowego obiektu w celu zmiany sposobu użytkowania na lokal mieszkalny. W postępowaniu tym nie wydano żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie przeprowadzono kontrolę w przedmiotowym lokalu. Wskazać zatem należy, że niezależnie od przyjęto przez organ trybu rozpoznania wniosku strony odnośnie do wskazywanych przez skarżącą nieprawidłowości w podłączenia pieca grzewczego do kratki wentylacyjnej organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie określonego rozstrzygnięcia. O ile bowiem organ nałożył obowiązki w trybie art. 81c ust. 1 P.b. i upłynął już termin wskazany w wezwaniu, to organ ma możliwość skorzystania z trybu określonego w art. 81c ust. 2-4 P.b. Następnie - w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3 P.b. i nakazać, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Taka konstrukcja przytoczonej wyżej normy prawnej wskazuje, że niewątpliwie sprawy rozpatrywane w trybie powołanego przepisu organ rozstrzyga w drodze decyzji. Przy czym tryb decyzyjny ma zastosowanie także w przypadku, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn jest bezprzedmiotowe, gdyż w takim wypadku organ winien bowiem wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże zauważyć także należy, że art. 66 ust. 1 P.b. został umieszczony w rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 P.b. nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 P.b. i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 P.b. dotyczących utrzymywania obiektu. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 P.b. może więc dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (patrz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. syng. akt II OSK 1100/10, publ lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z dani 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12. publ. lex nr 1310747). Nie można natomiast na podstawie art. 66 P.b. nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 P.b. odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 P.b. - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010r., II OSK 1196/09, niepubl.). Jeżeli zatem wskazywana przez skarżącą okoliczność będzie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, to niezależnie od tego czy będzie to tryb z art. 48 P.b., czy z art. 51 P.b., to w każdym wypadku rozstrzygnięcie winno zapaść w trybie decyzji administracyjnej, gdyż albo będzie to decyzja merytoryczna, albo też decyzja o umorzeniu postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Niezależnie zatem od trybu załatwienia wniosku skarżącej nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał decyzji załatwiającej wniosek strony (merytorycznej, czy też umarzającej postępowanie) w określonym przepisami terminie. Samo bowiem podejmowanie czynności, które nie prowadzi do wydania określonego prawem rozstrzygnięcia nie świadczy o tym, że organ nie pozostaje w bezczynności. W tym stanie rzeczy skargę uznać należało za w pełni uzasadnioną, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi terminu 30 dni do załatwienia wniosku skarżącej w części dotyczącej nieprawidłowości w podłączeniu przewodów grzewczych do wentylacji, który zaczyna biec od daty doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Do takiej oceny upoważnia fakt, że organ zareagował na podanie skarżącej i przeprowadził określone czynności, a zatem nie sposób uznać, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis w kwicie 100 zł (pkt III wyroku).