II SAB/Ol 58/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. U. na bezczynność Prezydenta Miasta w wydaniu decyzji określającej obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi T. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynagrodzenie w kwocie 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększone o należy podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W dniu 28 października 2008r. A. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Prezydenta Miasta, skargę na bezczynność tego organu. Wskazał, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 6 ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) Prezydent Miasta nie wydał z urzędu decyzji, o której w przepisie tym mowa i pozostaje w bezczynności, mimo że skarżący jako strona wniósł skargę na zasadzie art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako K.p.a.) oraz wnosił o wydanie decyzji na podstawie art. 61 K.p.a. Czynności te w ocenie skarżącego skutkowały wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. A. U. podał też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło złożonego przez niego w dniu 11 sierpnia 2008r. zażalenia na przewlekłość postępowania i odmawia rozpatrzenia jego zażalenia z dnia 2 października 2008r. na przewlekłość postępowania. Z akt administracyjnych przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wraz z przedmiotową skargą oraz załączonych do innych spraw skarżącego zawisłych przed tutejszym Sądem (sygn. akt II SA/Ol 57/08, II SA/Ol 7/09) wynika, że pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r., uzupełnionym w dniu 9 września 2008r., A. U.wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. Zarzucił, iż organ ten nie wydał z urzędu decyzji na podstawie art. 6 ust. 7 (skarżący błędnie powołał art. 6 ust. 1 pkt 7) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez co skarżący nie miał możliwości wywiązania się z obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazał, że Straż Miejska nałożyła na niego z tego tytułu mandat i wniosła do Sądu Grodzkiego o jego ukaranie. Na dowód toczącego się postępowania administracyjnego A. U. załączył kopie adresowanych do niego wezwań Straży Miejskiej. Postanowieniem z dnia "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 37 § 1 i 2 K.p.a., uznało zażalenie za nieuzasadnione. Kolegium ustaliło bowiem, że Prezydent Miasta nie prowadził i nie wszczynał żadnego postępowania dotyczącego nałożenia na A U obowiązku uiszczenia opłat za odbieranie odpadów komunalnych, wobec czego Prezydent Miasta nie mógł naruszyć terminu określonego w art. 35 K.p.a. Kolegium podniosło ponadto, że przedłożone przez skarżącego wezwania Straży Miejskiej dotyczą wykroczenia z art. 10 wskazanej wyżej ustawy i nie stanowią dowodu na okoliczność wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 6 ust. 7 tej ustawy. W dniu 19 września 2008r. A.U., powołując się na treść art. 61 § 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 6 ust. 7 (skarżący błędnie powołał art. 6 ust. 1 pkt 7) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie z urzędu decyzji o wyznaczeniu "koncesjonowanego śmieciarza na odbiór odpadów komunalnych za cenę zgodną z uchwałą Rady Miasta nr "[...]" z dnia 18 kwietnia 2007r." w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania zgromadzonych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Wyjaśnił, że PGM podniósł mu z dniem 1 sierpnia 2006r. opłatę za odbiór odpadów komunalnych od jednej osoby z 6,78 do 25 zł. Od tego czasu nie ma umowy ani urządzenia do zbierania odpadów komunalnych. Z tej też przyczyny, jako właściciel mieszkania i współużytkownik wieczysty działki gruntu nie ma możliwości wywiązywania się z obowiązków określonych w art. 5 powołanej ustawy. W dniu 2 października 2008 r. A. U. po raz kolejny wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta. Skarżący wywiódł wówczas, iż złożoną przez niego skargę na bezczynność z dnia 11 sierpnia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Prezydentowi Miasta, co spowodowało wszczęcie postępowania z dniem doręczenia organowi tego pisma, na zasadzie art. 233 i art. 61 § 3 K.p.a. W dniu "[...]" Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta tego miasta, wydał decyzję, którą na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie z wniosku A. U. jako bezprzedmiotowe, wskazując, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyznaczenia decyzją administracyjną "koncesjonowanego śmieciarza na odbiór odpadów komunalnych". Powyższe rozstrzygnięcie doręczone zostało A.U. w dniu 15 października 2008r. Tego też dnia skarżący skierował do Prezydenta Miasta kolejny wniosek, podnosząc, że jako strona, żąda wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji opisanej w art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uzasadnił, że ustawa nakłada na gminę obowiązek prowadzenia ewidencji umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych, a w przypadku braku umowy, zorganizowania odbierania tych odpadów. W dniu 16 października 2008r. A. U. wniósł odwołanie od decyzji z dnia "[...]’, które organ I instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z aktami sprawy w dniu 24 października 2008r. W piśmie z dnia 24 października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało A. U., że brak jest podstaw do ponownego rozstrzygania w przedmiocie zarzucanej Prezydentowi Miasta . bezczynności, gdyż Kolegium wydało już w tej sprawie postanowienie z dnia "[...]"., które wymieniony zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Ponadto pismem z dnia 24 października 2008r. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta zawiadomił A.U., że jego wniosek z dnia 15 października 2008r. zostanie rozpatrzony po otrzymaniu rozstrzygnięcia Kolegium w sprawie wniesionego przez niego odwołania. W dniu 28 października 2008r. A. U. wniósł, opisaną już na wstępie, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając organowi, iż mimo ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku nie wydał decyzji, o której mowa w art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż nie zostały spełnione przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta. Radca prawny wskazał, iż zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ppsa), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tzn. po wniesieniu takiego środka i jego rozpatrzeniu. Natomiast w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło wniesionego przez skarżącego zażalenia. Z tej przyczyny, zdaniem pełnomocnika, skarga została wniesiona przedwcześnie. Na rozprawie w dniu 17 marca 2009r. pełnomocnik skarżącego adw. T. K. poparł niniejszą skargę. A. U. zaznaczył dodatkowo, że wniosek do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji wniósł 19 września 2008r. i na skutek tego wniosku wydana została decyzja z dnia "[...]". umarzająca postępowanie w sprawie. Następny wniosek złożył 15 października 2008r. W odpowiedzi na ten wniosek otrzymał pismo z dnia 24 października i od tego czasu nic się w sprawie nie dzieje. Skarżący oświadczył też, że wszystkie kolejno wnoszone przez niego pisma i podejmowane działania od dnia 11 sierpnia 2008r., kiedy to zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego bezczynność Prezydenta Miasta i z dnia 19 wrześnian 2008r., kiedy to zażądał od Prezydenta Miasta wydania decyzji, zmierzały do tego, aby wymóc na Prezydencie wydanie decyzji w oparciu o art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący myślał, że toczy się w tej sprawie postępowanie, a wywnioskował to z wezwań Straży Miejskiej i z obowiązków gminy wynikających z ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził podnoszonej przez pełnomocnika organu przeszkody w merytorycznej jej ocenie, w postaci braku wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, iż skarżący przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. tok zażaleniowy w sprawie wyczerpał. Nie ulega bowiem wątpliwości, że złożoną w dniu 28 października 2008r. skargę na bezczynność poprzedziły dwukrotne zażalenia A. U. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w wydaniu decyzji w trybie art. 6 ust. 7 cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kolegium ustosunkowało się do tych zażaleń, raz postanowieniem z dnia "[...]" i drugi raz pismem z dnia 24 października 2008r. Poza tym Sąd stoi na stanowisku, iż dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie złożenia przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu nie może mieć decydującego znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia, czy też niezajęcie w ogóle stanowiska w tym przedmiocie przez organ wyższego stopnia, mimo oczekiwania przez stronę na taką odpowiedź. W takiej sytuacji stronie nie przysługuje skarga na działanie organu wyższego stopnia czy też jego brak (rozstrzygnięcie wydane na skutek zażalenia na przewlekłość postępowania jest niezaskarżalne) i stronie pozostaje poszukiwanie ochrony przed bezczynnością organu I instancji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego poprzez wniesienie skargi na bezczynność tego organu. Z tych też powodów Sąd nie podziela stanowiska organu, iż przedmiotowa skarga wniesiona została przedwcześnie, co uzasadniałoby jej odrzucenie. Oceniając natomiast zasadność skargi pod względem merytorycznym, Sąd stwierdził, iż nie ma ona uzasadnionych podstaw prawnych. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ppsa, jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym ogólnym, uregulowanym przepisami K.p.a., które normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy mimo wszczęcia postępowania w sprawie, w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub postanowienia. Innymi słowy, w przypadku skargi na bezczynność w postępowaniu administracyjnym ogólnym, kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie, mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Tak rozumianej bezczynności nie można zarzucić Prezydentowi Miasta. Przede wszystkim wskazać należy, iż skarżący w żądanym zakresie nie ma prawnej możliwości skutecznego wniesienia podania, tzn. takiego, które wszczynałoby postępowanie administracyjne z dniem jego doręczenia organowi. Skarżący domaga się, aby organ wydał z urzędu decyzję, o której mowa w art. 6 ust. 7 cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl tego unormowania wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której ustala: 1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych; 2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2; 3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1; 4) sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż we wskazanym zakresie właściwy organ działa ex officio, czyli z urzędu, niezależnie od woli adresata. Zatem to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w trybie tego przepisu. W takim przypadku organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów szczegółowych, w tym głównie prawa materialnego, zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony (podmiotu który ma interes prawny w wydaniu decyzji) przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. O tym jednak czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. To z przepisów szczegółowych, mających w konkretnej sprawie zastosowanie, musi wynikać, iż postępowanie administracyjne może być prowadzone na wniosek strony. Przy czym jeżeli norma prawa materialnego nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Zatem przepis art. 61 § 1 K.p.a. nie daje stronie samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo, czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie) może wynikać jedynie z przepisów szczegółowych. Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości, podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Reasumując, w przypadku, gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06). Z powyższych względów w rozpatrywanej sprawie nie może mieć znaczenia fakt, iż organ poinformował skarżącego pismem z dnia 24 października 2008r., iż jego wniosek z dnia 15 października 2008r. rozpatrzy. W piśmie tym nie ma mowy o wszczęciu postępowania, a jedynie informacja, że organ rozpatrzy wniosek. Pismo to zatem nie inicjowało postępowania w sprawie. Postępowania tego, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zainicjowało także prowadzone przez Straż Miejską postępowanie w sprawie o wykroczenie. Na marginesie jedynie wskazać można, iż w oparciu o art. 182 kpa prokurator władny jest zobligować organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania opartego na zasadzie oficjalności, w celu wydania przez ten organ decyzji z urzędu, ale tylko gdy jest to konieczne do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi A. U. i zobowiązania na zasadzie art. 149 ppsa Prezydenta Miasta do wydania żądanej przez niego decyzji. Dlatego też skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.