II SAB/Ol 59/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania pkt 3. i 4. wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 lutego 2022 r. J. B. (dalej: skarżący), powołując się na art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z pkt. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), wniósł skargę na bezczynność Komendy Powiatowej Policji w [...] (organ) w przedmiocie nie udostępnienia w terminie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) poprzez nie udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, wniósł o: zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 19 stycznia 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że wnioskiem z dnia 19 stycznia 2022 r. (nadano: 20 stycznia 2022 r., doręczono: 24 stycznia 2022 r.) wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: Zapis z wideorejestratora zabudowanego w pojeździe [...] nr rej. [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. od godziny 7.00 do godziny 8.30. Świadectwo legalizacji (pierwotnej lub ponownej) wideorejestratora jak w pkt 1. Karta pracy urządzenia pomiarowego wideorejestratora jak w pkt 1 za okres od 9 stycznia 2022 r. do dnia 13 stycznia 2022 r. Karta przebiegu pojazdu [...] nr rej. [...] od dnia 9 stycznia 2022 r. do dnia 13 stycznia 2022 r. Opinii Komendanta Powiatowego Policji w [...] dotyczącej czasowej zmiany organizacji ruchu dla rozbudowywanej drogi krajowej nr [...] odcinek [...], wraz z kserokopia zatwierdzonego projektu czasowej zmiany organizacji ruchu. W dniu 9 lutego 2022 r. otrzymał informację, pismem z dnia 1 lutego 2022 r., podpisanym przez p.o. Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w [...] o następującej treści: ,,W związku z przesłanym przez Pana pismem odnośnie udostępnienia zapisu z wideorejestratora pojazdu służbowego m-ki [...] o nr rej. [...] informuję, iż nagranie oraz świadectwo legalizacji wideorejestratora zostanie dołączone do dokumentacji sprawy [...], a następnie przesłane wraz z dokumentacją do Sądu Rejonowego. Karta pracy urządzenia oraz karta przebiegu pojazdu [...] o nr rej. [...] są dokumentacją wewnętrzną Komendy Powiatowej Policji w [...]. Natomiast w przypadku projektu obejmującego czasową zmianę organizacji ruchu rozbudowywanej drogi wojewódzkiej lub krajowej opinię wydaje Komenda Wojewódzka Policji." Podniósł, że przesłana w/w informacja nie jest zgodna z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej gdyż udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej. Przesłana informacja stanowi odpowiedź na wniosek a odmowa udzielenia informacji publicznej przez stronę przeciwną nie wymaga wydania decyzji odmownej. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał zapisu z wideorejestratora zabudowanego w pojeździe [...] nr rej. [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. od godziny 7.00 do godziny 8.30 ani wyjaśnienia, która część nagrania została dołączona do dokumentacji sprawy [...] oraz świadectwa legalizacji wideorejestratora (pierwotnej lub ponownej). Karta pracy urządzenia pomiarowego wideorejestratora oraz karta przebiegu pojazdu [...] nr rej. [...] w jest informacją publiczną, gdyż stanowi integralną część urządzenia oraz pojazdu oraz zaświadcza o sposobie ich użytkowania. Dodał, że zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. strona przeciwna odniosła się do pkt. 5 jego wniosku dotyczącego "Opinii Komendanta Powiatowego Policji w [...] dotyczącej czasowej zmiany organizacji ruchu dla rozbudowywanej drogi krajowej nr [...] odcinek [...], wraz z kserokopią zatwierdzonego projektu czasowej zmiany organizacji ruchu" podając, że opinię tą wydaje Komenda Wojewódzka Policji ale nie poinformowała o treści § 2. Do dnia wniesienia skargi nie został wykonany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, wskazując, że czynności w sprawie o wykrocznie zostały wysłane w dniu 2 lutego 2022 r. do Sądu Rejonowego ze sporządzonym wnioskiem o ukaranie J. B. za popełnione wykroczenie i są prowadzone za sygnaturą [...], organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 12 stycznia 2022 r. około godziny 08:07 na drodze krajowej nr [...] na trasie [...] funkcjonariusze KPP w [...] zatrzymali do kontroli pojazd m-ki [...], którym kierował J. B. Zatrzymanie do kontroli było spowodowane ujawnieniem popełnienia przez kierującego wykroczenia, tj. niestosowania się do zakazu wyprzedzania określonego znakiem drogowym B-25. Kierujący nie przyjął mandatu, wobec czego funkcjonariusze poinformowali o sporządzeniu notatki ze zdarzenia z wnioskiem o ukaranie do Sądu za popełnione wykroczenie. Następnie, w dniu 20 stycznia 2022 r. zostało nadane przez J. B. pismo datowane na dzień 19 stycznia 2022 r., które wpłynęło do KPP w [...] w dniu 24 stycznia 2022 r. W piśmie tym nadawca, powołując się na ustawę o dostępnie informacji publicznej, zawnioskował o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego, w dniu 1 lutego 2022 r., tj. w ustawowym terminie 14 dni, udzielono na nie odpowiedzi, w treści której odniesiono się do wszystkich punktów ujętych w piśmie. Odpowiadając na wnioskowane informacje dotyczące zapisu z wideorejestratora zabudowanego w pojeździe [...] nr. rej. [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. od godziny 7:00 do godziny 08:30 oraz świadectwo legalizacji (pierwotnej lub ponownej) widerejestratora jak w pkt 1 wskazano, że wnioskowane dokumenty zostały dołączone do prowadzonych czynności w sprawie o wykroczenie. Jak wynika z analizy czynności w sprawie o wykrocznie wnioskowane informacje miały bezpośredni związek z prowadzonymi w KPP w [...] czynnościami w sprawie o wykroczenie, ponieważ dotyczyły zapisu z wideorejestratora oraz świadectwa legalizacji w pojeździe służbowym, którym zatrzymano do kontroli kierującego J. B. Wskazuje też na to okres czasu, tj. od godziny 7:00 do godziny 08:30 dnia 12 stycznia 2022 r., kiedy to miała miejsce kontrola drogowa wobec wnioskującego o dane mężczyzny. Wnioskowane materiały stanowiły dowód w prowadzonych czynnościach w sprawie o wykroczenie, wobec czego powinny zostać uzyskane w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawie o wykroczenie (k.p.o.w.). Z uwagi na powyższe uznano, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wobec czego nie wydano odmowy w postaci decyzji administracyjnej, lecz odpowiedzi udzielono zwykłym pismem. Natomiast odpowiadając na wniosek dotyczący udostępnienia karty pracy urządzenia pomiarowego wideorejestratora jak w pkt 1 za okres od 9 stycznia 2022 r. do dnia 13 stycznia 2022 r. oraz karty przebiegu pojazdu [...] nr rej. [...] od 9 stycznia 2022 r. do dnia 13 stycznia 2022 r. w odpowiedzi wskazano, że wnioskowana dokumentacja stanowi dokument wewnętrzny Komendy Powiatowej Policji w [...]. Z kolei w zakresie wniosku dotyczącego opinii Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie organizacji ruchu dla rozbudowywanej drogi krajowej nr [...] odcinek [...], wraz z kserokopią zatwierdzonego projektu czasowej zmiany organizacji ruchu wskazano organ, który wydaje opinię w tej sprawie, jakim jest Komenda Wojewódzka Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, należy do kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych w myśl powyższego przepisu do udostępniania informacji publicznej (m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04 oraz z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07). W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne, w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W związku z powyższym należało dokonać oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji. Wskazać trzeba, że określony w art. 6 u.d.i.p. katalog informacji podlegających udostępnieniu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" i z tego względu należy przyjąć zasadę jawności informacji o charakterze publicznym, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Należy na wstępie wyjaśnić, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych zapisy z wideorejestratora stanowią informację publiczną (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 07 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 36/17; z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 12/19; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 79/18). Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, nie ulega, bowiem wątpliwości, że dane te są pozyskiwane w sposób zorganizowany, określony przepisami i stanowią informację o sposobie działania władzy państwowej, zatem jako takie podlegają społecznej kontroli, o której mowa w u.d.i.p. W myśl § 21 ust. 1 Zarządzenia Nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 22 września 2017 r. w sprawie pełnienia służby na drogach (Dz. Urz. KGP z 2017 r. poz. 64, dalej jako: z. KGP) policjant, pełniąc służbę z wykorzystaniem pojazdu Policji wyposażonego w wideorejestrator, jest obowiązany do rejestrowania obrazu i dźwięku, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia zachowań uczestników ruchu drogowego od momentu wyjazdu z jednostki organizacyjnej Policji do powrotu do tej jednostki. Dalszy § 24 z. KGP stanowi, że kierownik (...) lub wyznaczony przez niego policjant w ramach sprawowanego nadzoru nad wykorzystaniem wideorejestratora: 1) zabezpiecza zarejestrowany materiał dotyczący zachowań uczestników ruchu drogowego i przechowuje go przez okres nie krótszy niż 30 dni, 2) zabezpiecza przez okres niezbędny do zapewnienia prawidłowego toku postępowania zarejestrowany materiał, stanowiący lub mogący stanowić dowód w tym postępowaniu, 3) podejmuje decyzje o zniszczeniu materiału, o którym mowa w pkt 2, w szczególności na podstawie informacji uzyskanej przez policjanta prowadzącego postępowanie, 4) prowadzi na formularzu, którego wzór określa załącznik nr 3 do zarządzenia, rejestr zabezpieczonych lub zniszczonych materiałów, o których mowa w pkt 2. Z przywołanej powyżej regulacji szczególnej wynika zatem, że wideorejestratory są używane do nagrywania zachowań wszystkich uczestników ruchu drogowego znajdujących się w ich zasięgu i dokumentują nie tylko negatywne zachowania kierowców i pieszych, które mogą stanowić wykroczenia lub przestępstwa, ale rejestrują także zwykły ruch drogowy i zachowania jego uczestników nienoszące znamion ani wykroczenia, ani przestępstwa. Z uwagi na podstawę prawną dokonywania rejestracji materiału dotyczącego zachowań uczestników ruchu drogowego związaną z bezpośrednią realizacją, nałożonego na organy Policji, zadania publicznego w postaci utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, trudno dopatrzyć się w zarejestrowanym materiale elementów świadczących o tym, że mamy w tym przypadku do czynienia z wewnętrznymi zapiskami ze służby (patrolu), nie zaś z informacją publiczną. Jak już wskazano art. 6 u.d.i.p. konstytuuje zasadę jawności informacji o charakterze publicznym, dlatego też wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest obecnie regulacji, które z definicji umożliwiłyby wyeliminowanie obowiązku udzielenia informacji publicznej w postaci karty pracy urządzenia pomiarowego wideorejestratora i karty przebiegu pojazdu. W konsekwencji przyjąć należało, iż w rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwego trybu określonego w u.d.i.p., bowiem odmówił udzielenia informacji, dokonując tego czynnością materialno-techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Nie ulega wątpliwości, że takie działanie stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 u.d.i.p., a tym samym uznać wypada, że Komendant pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o udostepnienie karty pracy urządzenia pomiarowego wideorejestratora i karty przebiegu pojazdu. Zgodnie bowiem z przepisami u.d.i.p. organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia, a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 19 stycznia 2022 r. w zakresie pkt 3 i 4 wniosku, dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd za niezasadne uznał natomiast zarzuty skargi odnoszące się do braku rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1, 2 i 5 wniosku z dnia 19 stycznia 2022 r. Z przytoczonego wyżej § 24 z. KGP wynika, że materiał uzyskany z wideorejestratora może być wykorzystany dwojako – albo jako dowód w postępowaniu (karnym bądź wykroczeniowym), albo jako materiał poglądowy – do celów profilaktycznych lub szkoleniowych. Kwalifikacja zarejestrowanego za pomocą wideorejestratora materiału ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zależało bowiem będzie od niej to, czy materiał ten może zostać udostępniony w trybie tej ustawy, czy też zastosowanie znajdą przepisy k.p.o.w. i k.p.k. Kluczowym jest zatem moment, w którym zapis zostanie uznany za niezbędny jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że czynności w sprawie o wykrocznie zostały przez KPP wysłane w dniu 2 lutego 2022 r. do Sądu Rejonowego ze sporządzonym wnioskiem o ukaranie J. B. za popełnione wykroczenie i są prowadzone za sygnaturą [...]. Podstawę do wszczęcia postępowania wykroczeniowego stanowi wniosek o ukaranie złożony przez organ uprawniony do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w danej sprawie, a w wypadkach określonych w art. 27 § 1 i 2 także wniosek złożony przez pokrzywdzonego, o czym stanowi art. 57 § 1 k.p.o.w. Zatem z tym momentem, w ocenie sądu, zapis z wideorejestratora i świadectwo legalizacji staje się dowodem w postępowaniu wykroczeniowym, co oznacza, że sposób jego udostępnienia regulują przepisy art. 38 § 1 k.p.o.w. w związku z art. 156 § 1-6 k.p.k. Odnosząc się natomiast kwestii opinii dotyczącej organizacji ruchu dla rozbudowywanej drogi krajowej nr [...] organ zasadnie poinformował skarżącego, nie będąc dysponentem rzeczonej informacji, że opinię w powyższej sprawie wydała Komenda Wojewódzka Policji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił - pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.