II SAB/Ol 62/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S.-O. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 4) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., "[...]" zwróciła się do Wójta Gminy "[...]" o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) przedstawienia dokumentacji, w tym pism i korespondencji związanej z deklaracją w 2014 r. Wójta w sprawie podłączenia Gminy "[...]" do sieci wodociągowej z "[...]" oraz innej, która powinna wystąpić już od momentu zatwierdzenia projektu budowy sieci w dniu 13.06.2012 r. do chwili obecnej między inwestorem- Miastem "[...]" a Urzędem Gminy w "[...]"; 2) przedstawienia zapisów i dokumentów bądź planów działań Gminy w sprawie kierunków rozwoju sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które powinny znajdować się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla wsi Różnowo; 3) przedstawienia raportu o stanie hydrantów na terenie wsi "[...]" w zakresie ilości i lokalizacji hydrantów łącznie z ich aktualnym świadectwem technicznym świadczącym o sprawności i wydajności na terenie wsi "[...]". W dniu 17 września 2015 r., "[...]" złożyła do tut. Sądu, za pośrednictwem Wójta Gminy "[...]", skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wniosła o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy "[...]" w rozpoznaniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu), zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że żądana przez nią informacja jest informacją publiczną, a naruszenie przez Wójta przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter oczywisty, co czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o wymierzenie grzywny jest słuszny i konieczny, jako, że za dopuszczenie się do w/w rażących uchybień organ winien ponieść stosowną karę finansową. Przekazując skargę do Sądu, organ dołączył wraz z aktami sprawy odpowiedź na wniosek z dnia 27 sierpnia 2015 r., jakiej udzielił wnioskodawczyni pismem z dnia 16 października 2015 r. W piśmie tym wskazał, że dołącza do niego określone trzy dokumenty, pisma i korespondencję, dotyczącą pierwszego z zapytań wnioskodawczyni. Odnosząc się do drugiego z pytań, zawartych we wniosku z dnia 27 sierpnia 2015 r., organ wskazał, że podstawowym dokumentem, kreującym politykę przestrzenną gminy jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które ma charakter aktu wewnętrznego. Wskazano na treści, jakie zawiera studium, dotyczące zarówno stanu istniejącego, jak i określające kierunki rozwoju przestrzennego i zasady polityki przestrzennej. Organ wskazał, że dla terenu Gminy "[...]" obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą Nr XXXVI/244/06 Rady Gminy "[...]" z dnia 11 lipca 2006 r. Uwzględnia ono uwarunkowania wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. Wskazano też adres strony internetowej, pod którym studium jest dostępne. Jednocześnie wyjaśniono w piśmie, że na podstawie Studium, opracowanych zostało ponad 50 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a miejscowość "[...]" nie posiada takiego planu. Jednakże cztery miejscowe plany obejmują swoim zasięgiem tereny położone w obrębie geodezyjnym "[...]". Wskazano, iż w ustaleniach planów określane są także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazano też adres strony internetowej, pod którym dostępne są obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Poinformowano jednocześnie, że plany dostępne są również w dzienniku urzędowym województwa "[...]", a szczegółowe informacje wynikające z treści opracowań planistycznych z uwzględnieniem ich rozmieszczenia na terenie Gminy "[...]" dostępne są w Systemie Informacji Przestrzennej; podano równocześnie adres odpowiedniej strony internetowej. Odnosząc się do trzeciego z pytań, zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ załączył do pisma protokół badania, przeglądu i konserwacji instalacji wodociągowo-przeciwpożarowej – hydranty zewnętrzne na terenie Gminy "[...]" -miejscowość "[...]" z dnia 14 września 2015 r., sprawozdanie z badania próbki wody na wodociągu publicznym w "[...]" – przedszkole, podając, że próbkę Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna pobrała w dniu 7 września, a wyniki Gmina otrzymała w dniu 18 września 2015 r. Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 grudnia 2015 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że żądanie zawarte we wniosku nie zostało spełnione. Oświadczył, że skarżąca otrzymała dokumentację i korespondencję, na którą powołuje się organ, ale jest ona niepełna, na dowód czego przedłożył ksero pisma Wójta Gminy "[...]" z dnia 25 sierpnia 2015 r., skierowane do Prezydenta "[...]", dotyczące realizacji inwestycji rozbudowy sieci wodociągowej na terenie Gminy "[...]". Pismo to nie zostało zaś skarżącej doręczone wraz z korespondencją, dotyczącą odpowiedzi na pierwsze z pytań skarżącej, zawartych we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Pełnomocnik stwierdził, że jeżeli organ nie posiada dokumentów, to powinien o tym poinformować skarżącą. Pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że jak wynika z jego wiedzy, nie ma dokumentów określających kierunki rozwoju sieci kanalizacyjnej, ponieważ szczegółowe informacje zawarte są w planach zagospodarowania przestrzennego oraz w studium. Nie istnieje też raport o stanie hydrantów w "[...]", a protokół z dnia 14 września 2015 r. o stanie hydrantów został sporządzony dopiero po wniesieniu wniosku przez skarżącą i zawiera najdokładniejsze dane, dotyczące 5 hydrantów. Wyjaśnił też, że wnioskodawczyni jako radna mogła uzyskać potrzebne Jej informacje czy to w trybie interpelacji, czy przy udziale pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 34 do art. 3). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), powoływanej dalej również jako: u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany został w art. 4 ust. 1 ustawy i należy do nich bez wątpienia wójt gminy. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295 W przedmiotowej skardze, skarżąca zarzuca bezczynność Wójta Gminy "[...]" na Jej wniosek z dnia 27 sierpnia 2015 r. Bez wątpienia, do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 17 września 2015 r., organ nie udzielił skarżącej żadnej odpowiedzi na Jej wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że takiej odpowiedzi udzielił już po wniesieniu skargi, pismem z dnia 16 października 2015 r. Nie sposób bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że pismem z dnia 16 października 2015 r., żądanie skarżącej nie zostało spełnione. Odnosząc się do pierwszego z zapytań, zawartych we wniosku z dnia 27 sierpnia 2015 r. - o przedstawienie dokumentacji, w tym pism i korespondencji związanej z deklaracją w 2014 r. w sprawie podłączenia Gminy "[...]" do sieci wodociągowej – stwierdzić należy, że przekazano skarżącej: porozumienie z dnia 25 listopada 2015 r., zawarte pomiędzy Gminą Miejską "[...]" a Gminą "[...]" o zasadach dostawy wody i odbioru ścieków z Gminy "[...]" wraz z pismem przewodnim Prezydenta Miasta, pismo "[...]" z dnia 26 stycznia 2015 r. w sprawie budowy magistrali wodociągowej w "[...]"oraz odpowiedź Wójta z dnia 30 stycznia 2015 r. z deklaracją, że Gmina jest zainteresowana podłączeniem miejscowości "[...]" do projektowanej magistrali wodociągowej DN300. Pełnomocnik skarżącej zarzucił na rozprawie, że powyższe pisma nie stanowią całej korespondencji w sprawie podłączenia Gminy "[...]" do sieci wodociągowej z "[...]", załączając pismo Wójta Gminy "[...]" z dnia 25 sierpnia 2015 r., skierowane do Prezydenta "[...]", uszczegółowiające dane dotyczące zużycia wody i planów realizacji inwestycji rozbudowy przedmiotowej sieci wodociągowej. Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut skarżącej, że organ nie udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie, zawarte we wniosku z dnia 27 sierpnia 2015 r. Wnioskodawczyni wniosła bowiem o przedstawienia dokumentacji, w tym pism i korespondencji, związanej z deklaracją w 2014 r. Wójta w sprawie podłączenia Gminy "[...]" do sieci wodociągowej z "[...]" oraz innej, która powinna wystąpić już od momentu zatwierdzenia projektu budowy sieci w dniu 13.06.2012 r. do chwili obecnej między inwestorem- Miastem "[...]" a Urzędem Gminy w "[...]". Z treści zapytania nie wynika, że skarżąca żądała wszystkich pism i wszelkiej korespondencji, jaka w tej sprawie wystąpiła. Organ prawidłowo zatem uznał, że zasadne jest przekazanie korespondencji, mającej istotne znaczenie w sprawie. O ile wnioskodawczyni oczekiwała dodatkowych dokumentów, czy pism, winna to wyraźnie sprecyzować. Na marginesie należy zauważyć, że ponieważ skarżąca, jak wskazał organ, jest radną Gminy "[...]", ma Ona ułatwiony dostęp do wszelkich dokumentów i korespondencji, prowadzonej przez Gminę, co oczywiście nie pozbawia Jej prawa uzyskania informacji w drodze dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się do drugiego z pytań, dotyczącego przedstawienia zapisów i dokumentów bądź planów działań Gminy w sprawie kierunków rozwoju sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które powinny znajdować się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla wsi "[...]", również należy stwierdzić, że organ udzielił w tym zakresie żądanej informacji. Prawidłowo bowiem wskazał, że podstawowym dokumentem, kreującym politykę przestrzenną gminy jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.). W piśmie z dnia 16 października organ podał, że dla terenu Gminy "[...]" obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą Nr XXXVI/244/06 Rady Gminy "[...]" z dnia 11 lipca 2006 r. Uwzględnia ono uwarunkowania wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. Wskazano też adres strony internetowej, pod którym studium jest dostępne. Wyjaśniono, że cztery miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których na terenie Gminy obowiązuje ponad 50, obejmują swoim zasięgiem tereny położone w obrębie geodezyjnym "[...]". Podano, iż w ustaleniach planów określane są także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazano też adres strony internetowej, pod którym dostępne są obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Poinformowano jednocześnie wnioskodawczynię, że plany dostępne są również w dzienniku urzędowym województwa "[...]", a szczegółowe informacje wynikające z treści opracowań planistycznych z uwzględnieniem ich rozmieszczenia na terenie Gminy "[...]" dostępne są w Systemie Informacji Przestrzennej; podano równocześnie adres odpowiedniej strony internetowej. W ocenie Sądu, podana informacja w pełni odpowiada na pytanie, zawarte w pkt. 2 wniosku skarżącej z dnia 27 sierpnia 2015 r. W ocenie Sądu, również informacja, dotycząca odpowiedzi na pytanie, zawarte w pkt. 3 wniosku o udzielenie informacji publicznej została skarżącej udzielona. Jak wynika z przedłożonych dokumentów, organ w dacie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, w ogóle nie posiadał danych, żądanych przez skarżącą. Protokół badania, przeglądu i konserwacji instalacji wodociągowej przeciwpożarowej – hydranty zewnętrzne na Gminy "[...]" -miejscowość "[...]", obejmujący pięć hydrantów nosi datę 14 września 2015 r., natomiast sprawozdanie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z badania próbki wody – datę 18 września 2015 r., co oznacza, że działania w tym zakresie zostały podjęte po wpłynięciu wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Pełnomocnik organu wyjaśnił na rozprawie, że nie istnieje raport o stanie hydrantów w "[...]". Biorąc powyższe pod uwagę, nie budzi wątpliwości, że bezczynność, będąca przedmiotem skargi przestała istnieć po wniesieniu skargi, gdyż udzielono wnioskodawczyni żądanej informacji pismem z dnia 16 października 2015 r. Postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej stało się więc bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1 i 2 tego paragrafu. Umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć, co do zasady, w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd. Wskazać tu należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed orzeczeniem w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności, to sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Jednocześnie należy stwierdzić, że podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Nie zwalnia bowiem Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7, postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 1221/13, dostępne w CBOSA ). Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ podjął czynności, zmierzające do przygotowania informacji, żądanej przez skarżącą w pkt. 3 wniosku, pomimo nawet, że takiej informacji nie posiadał. W tej sytuacji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawczyni, czy też celowego wprowadzania Jej w błąd. Ponadto, organ poinformował skarżącą, że - jako radna Gminy "[...]" - ma możliwość złożenia pisemnej interpelacji, wniosku lub zapytania na interesujący Ją temat, a organ Gminy ma obowiązek pisemnie na nie odpowiedzieć. Tym samym, nie było podstaw do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. O zwrocie skarżącej od organu kosztów postępowania, Sąd orzekł na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a.