II SAB/Ol 64/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Ł. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia "[...]". oraz z dnia "[...]" w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 200 zł (dwieście złotych); 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 122,30 zł (sto dwadzieścia dwa złote, trzydzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 16 maja 2013 r., skierowanym drogą elektroniczną, "[...]" zwrócił się do Prezydenta Miasta "[...]" o udostępnienie informacji publicznej w zakresie najdokładniejszych znanych organowi lokalizacji i opisów budowli ochronnych (schronów, ukryć) dowolnego typu, znajdujących się w granicach administracyjnych miasta "[...]" i spisu tych budowli. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie ww. informacji w postaci skanu, czytelnego zdjęcia lub tekstu w dowodnym formacie, przesłanych na podany adres mailowy. Wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi na ten wniosek. Powtórny wniosek o tej samej treści, wnioskodawca wystosował do organu administracji, również drogą mailową, w dniu 16 sierpnia 2015 r. W dniu 17 września 2015 r., organ administracji przesłał wnioskodawcy, drogą elektroniczną, skan pisma Kierownika Referatu Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 15 września 2015 r. Poinformowano w nim w oparciu o jakie akty prawne realizowane są pozamilitarne przygotowania obronne ukierunkowane na potrzeby mieszkańców "[...]". Wyjaśniono, że aktualna sytuacja środowiska bezpieczeństwa Polski w regionie może budzić uzasadnione obawy społeczne, lecz nie oznacza realnego zagrożenia konfliktem zbrojnym, który mógłby objąć terytorium kraju. Poinformowano też, że zostały opracowane procedury, mające na celu pełne zabezpieczenie potrzeb mieszkańców "[...]" w przypadku powstania zewnętrznego zagrożenia kryzysowego. Stwierdzono ponadto, że żądane informacje są informacjami niejawnymi z uwagi na ich szczególnie wrażliwy charakter i wykorzystane w niewłaściwy sposób mogą w poważny sposób wpłynąć na jakość prowadzonych pozamilitarnych przygotowań obronnych. Zapewniono też wnioskodawcę, że stan miejskich przygotowań w przedmiotowej sprawie jest na dobrym poziomie, w szczególności poziom wyszkolenia mieszkańców w zakresie ratownictwa sanitarnego. Stwierdzono, że prowadzenie akcji informującej o rozmieszczeniu schronów i ukryć przeciwlotniczych na terenie miasta mogłoby doprowadzić do powstania u części mieszańców fałszywego przeświadczenia o istnieniu realnego zagrożenia, co mogłoby być następnie przyczyną paniki i dezorganizacji życia publicznego. Dodano, że na terenie miasta działają czynnie zakładowe formacje obrony cywilnej. W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]" zarzucił, że Prezydent "[...]" do dnia złożenia skargi nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądnej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, ukarania organu grzywną, zobowiązanie Prezydenta "[...]" do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta "[...]" wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ podniósł, że pismem z dnia 15 września 2015 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 19 sierpnia 2015 r. Stwierdził, że informacje w zakresie udostępnienia spisu budowli obronnych nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił, że większość obiektów ujętych w spisie nie stanowi majątku Gminy Miasto "[...]" i pozostaje w dyspozycji innych podmiotów. Dodał, że wszelkie informacje o schronach ujętych w tym spisie posiadają walor informacji niejawnych. Prezydent podniósł ponadto, że wprawdzie udzielono żądanej informacji z opóźnieniem, lecz nie było ono rażące. Wyjaśnił, że przyczyną opóźnienia było zastosowanie przez pracownika przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., zamiast ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058), dalej powoływanej jako u.d.i.p., duża ogólnikowość wniosku i brak doświadczenia pracownika w rozpoznawaniu wniosku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Prezydent podał, że pracownikowi winnemu uchybienia terminowi wymierzono karę upomnienia, zaś z pracownikiem winnym zaniedbania w udzieleniu informacji na wniosek z 2013 r. rozwiązano umowę o pracę. Organ stwierdził ponadto, że wnioski skargi, w szczególności dotyczące wymierzenia grzywny, są niewspółmierne do przewinienia polegającego na nieznacznym przekroczeniu terminu, W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2015 r. skarżący podniósł m.in., że nie ma przepisu prawa, z którego wynikałoby, że wnioskowana informacja stanowi informację niejawną. Ocenił też, że pismo z dnia 15 września 2015 r. nie może być uznane za decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a ponadto nie odnosi się w żaden sposób do meritum wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a.), a także w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta "[...]" polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu informacji publicznej, o którą wnioskował w dniach 16 maja 2013 r. i 16 sierpnia 2015 r., to jest informacji o najdokładniejszych znanych organowi lokalizacji i opisów budowli ochronnych (schronów, ukryć) dowolnego typu, znajdujących się w granicach administracyjnych miasta "[...]" i spisu tych budowli. Nie budzi wątpliwości, że prezydent miasta jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności (art. 5 u.d.i.p.), podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślić należy, że informacja taka nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Wyjaśnić też należy, że nie stanowi odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. O tym fakcie organ jednak winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując, jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02). W przedmiotowej sprawie należy ocenić, czy Prezydent "[...]" był zobowiązany, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do rozpatrzenia wniosku skarżącego w przewidzianej prawem formie. Powyższe wymaga przede wszystkim zbadania, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt: II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10). Zgodnie z art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 827 z późn. zm.), prezydent miasta jest terenowym organem obrony cywilnej. Stosownie zaś do ust. 7 art. 17 do zakresu działania szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin należy kierowanie oraz koordynowanie przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej przez instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne działające na ich terenie. W § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin (Dz.U. nr 96, poz. 850) przewidziano, że do zakresu działania szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin, na ich obszarze działania, należy m.in.: przygotowywanie i organizowanie ewakuacji ludności na wypadek powstania masowego zagrożenia dla życia i zdrowia na znacznym obszarze (pkt 8); planowanie i zapewnienie środków transportowych, warunków bytowych oraz pomocy przedmedycznej, medycznej i społecznej dla ewakuowanej ludności (pkt 9); planowanie i zapewnienie ochrony oraz ewakuacji dóbr kultury i innego mienia na wypadek zagrożenia zniszczeniem (pkt 11); zaopatrywanie organów i formacji obrony cywilnej w sprzęt, środki techniczne i umundurowanie niezbędne do wykonywania zadań obrony cywilnej, a także zapewnienie odpowiednich warunków przechowywania, konserwacji, eksploatacji, remontu i wymiany tego sprzętu, środków technicznych oraz umundurowania (pkt 14); opracowywanie informacji dotyczących realizowanych zadań (pkt 21); ustalanie wykazu instytucji państwowych, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych oraz społecznych organizacji ratowniczych funkcjonujących na ich terenie, przewidzianych do prowadzenia przygotowań i realizacji przedsięwzięć w zakresie obrony cywilnej (pkt 24). Nie budzi wątpliwości, że realizacja wymienionych wyżej zadań, które bezspornie należy ocenić jako zadania publiczne, wymaga m.in. prowadzenia kartotek (ewidencji) budowli ochronnych. Tym samym, spis budowli ochronnych, w tym schronów, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że niektóre z nieruchomości przeznaczonych na cele obrony cywilnej nie stanowią własności jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, Prezydent "[...]" winien rozpoznać wnioski skarżącego w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest przez udzielenie żądanej informacji, wydanie przewidzianej ustawą decyzji, jeżeli zaistniały przesłanki z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 tej ustawy, bądź poinformowanie, że nie dysponuje żądaną informacją, o ile miałoby to miejsce. W związku z tym, że do dnia rozpoznania niniejszej sprawy organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jej załatwienia, Sąd uznał za zasadną skargę dotyczącą bezczynności organu i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 sentencji wyroku, zobowiązał organ do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia 16 maja 2013 r. i z dnia 16 sierpnia 2015 r., w terminie 14 dni, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak przyznał organ w odpowiedzi na skargę, wniosek z dnia 16 maja 2013 r. nie został załatwiony. Wbrew natomiast stanowisku Prezydenta "[...]", pismo z dnia 15 września 2015 r. nie może być uznane za udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2015 r. W treści tego pisma organ w żaden sposób nie odniósł się do żądania wniosku, to jest nie wypowiedział się w kwestii znanych organowi lokalizacji i opisów budowli ochronnych (schronów, ukryć) dowolnego typu, znajdujących się w granicach administracyjnych miasta "[...]" i nie udostępnił spisu tych budowli. Nie stwierdził też, że nie posiada spisu takich budowli. Organ jedynie bardzo ogólnikowo potwierdził, że takie budowle znajdują się na terenie miasta. Stwierdził też wyłącznie, że są to informacje niejawne, nie wydając decyzji administracyjnej. W pkt. 2 sentencji wyroku stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżącego z dnia 16 maja 2013 r., mimo upływu ponad dwóch lat od jego złożenia, nie został bowiem rozpatrzony i organ nie przedstawił żadnej uzasadnionej przyczyny tak znacznego opóźnienia w jego załatwieniu. Takie postępowanie świadczy o rażącym naruszeniu przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zaistniałej sytuacji zasadnym było zatem wymierzenie organowi w pkt. 3 wyroku grzywny w kwocie 200 zł, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu orzeczona kwota jest wystarczająca dla zdyscyplinowania organu i powinna spowodować wyeliminowanie niewłaściwego działania. Wyjaśnić jednocześnie skarżącemu należy, że w ramach przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, określonych w art. 149 p.p.s.a., sąd nie jest władny do zobowiązania organu administracji do ukarania pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. 4 wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy, stosownie do wyniku sprawy.