II SAB/Ol 66/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Dyrektora Liceum w udostępnieniu informacji publicznej 1/ umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ nie wymierza organowi grzywny; 4/ zasądza od organu na rzecz strony skarżącej – Stowarzyszenia A kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) W dniu 7 marca 2022 r. Stowarzyszenie A (dalej jako: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Liceum [...] (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 14 lutego 2022 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kopii statutu szkoły i adresu BIP organu (szkoły). Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie na adres mailowy. Zobowiązany organ przedłużył termin udzielenia odpowiedzi do 14 kwietnia 2022 r. na podstawie art 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego nie było do tego podstaw i tym samym organ pozostaje w stanie bezczynności. Wskazując na powyższe wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 14 lutego 2022 r. bez zbędnej zwłoki; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; wymierzenie organowi grzywny w razie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), jako bezprzedmiotowego, bowiem skarżącemu została udzielona informacja zgodnie z jego wnioskiem. Wskazał, że we wniosku przesłanym w dniu 14 lutego 2022 r. pocztą elektroniczną, skarżący wnosił o udzielenie informacji publicznej (przesłanie statutu i adresu BIP). Wniosek został złożony w okresie trudnej sytuacji epidemiologicznej w kraju (na Covid chora była pracownica sekretariatu oraz wicedyrektor szkoły). W związku z powyższym w dniu 17 lutego 2022 r. została udzielona informacja o przedłużeniu terminu przekazania wnioskowanej informacji, maksymalnie do 14 kwietnia 2022 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. na podstawie art. 13 u.d.i.p. Ponadto w styczniu 2022 r. miało miejsce kilka włamań na serwery szkolne i na konta hostingowe, czego konsekwencją było zniszczenie strony internetowej szkoły i BIP. Strona internetowa szkoły oraz BIP musiały być odbudowane i stworzone od nowa. Po otrzymaniu skargi na bezczynność w dniu 8 marca 2022 r. i po głębokiej analizie obowiązujących przepisów, odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona w dniu 9 marca 2022 r. i przesłana drogą elektroniczną. Organ wskazał, że podjął czynność, której domagał się skarżący w skardze, tj. udzielił odpowiedzi w ramach informacji publicznej w najszybszym możliwym terminie. Wskutek tego ustała zarzucana bezczynność stanowiąca przedmiot skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione - w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy) – organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że organ nie udzielił w 14-dniowym terminie wnioskowanej informacji publicznej. Natomiast, odpowiadając na wniosek - z powołaniem się na art. 13 u.d.i.p. - organ powiadomił skarżącego o wydłużeniu terminu na załatwienie wniosku do dnia 14 kwietnia 2022 r. Jako powody wydłużenia do maksymalnego okresu dopuszczalnego prawem podał organizację pracy szkoły i panującą sytuację epidemiologiczną w kraju. Zauważyć należy, że dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej i obiektywnie uniemożliwiające załatwienie sprawy w terminie. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu, powołane przez organ okoliczności nie uzasadniały zastosowania regulacji określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zdawkowe powołanie się na organizację pracy szkoły i sytuację epidemiologiczną w kraju, bez wskazania w jaki sposób te okoliczności uniemożliwiają udzielenie wnioskowanej informacji, z całą pewnością nie może zostać uznane za usprawiedliwiające opóźnienie. Kwestia ewentualnych zakłóceń w prawidłowej organizacji pracy organu nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. Organ pozostawał zatem wobec wniosku skarżącego w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację przy piśmie z dnia 9 marca 2022 r. (wysłanym pocztą elektroniczną) przesyłając statut szkoły i adres BIP szkoły. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne. Sąd orzekł również o niewymierzaniu organowi grzywny (pkt 3 wyroku), uznając, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika bowiem z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd może więc orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16). Nałożenie zatem na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie, jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do jej nałożenia. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.