II SAB/Ol 69/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Marszałka Województwa w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia "[...]". - w terminie 14 dni; II. orzeka, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. A. P. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego w O. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. kopii kart drogowych pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] za miesiące maj, czerwiec, lipiec, sierpień bieżącego roku; 2. kopii faktur lub innego dokumentu stwierdzającego tankowanie pojazdu wymienionego w pkt 1 wniosku (miejsce tankowania, ilość paliwa, koszt) za okres maj, czerwiec, lipiec, sierpień bieżącego roku; 3. kopii umów o dzieło lub zleceń lub innych form umów zawartych z "[...]" za rok 2013, 2014 i 2015. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego w Urzędzie Marszałkowskim w O. poinformował, że Urząd nie posiada żadnych umów zawartych z "[...]" w latach 2013, 2014 i 2015. Następnie w uzupełnieniu tej odpowiedzi pismem z dnia [...] r. Dyrektor Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego w Urzędzie Marszałkowskim w O. wyjaśnił, że karty drogowe pojazdów służbowych nie są informacją publiczną i w związku z powyższym nie zostaną udostępnione. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. w sprawie o sygnaturze I OSK 681/13, w którym stwierdzono, że karty drogowe znajdujące się w posiadaniu organu stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Karty drogowe dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu. Są więc podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej pracownika za powierzone mienie. Mają wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy, nie są załączane do akt sprawy, a są wyłącznie narzędziem pracodawcy w zakresie kierowania wykonywaniem pracy przez pracownika, ściśle skorelowanym z poleceniem służbowym (poleceniem wyjazdu służbowego). Karty drogowe nie są dokumentami sporządzonymi i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego, gdyż zostają sporządzone przez pracowników w ramach pełnienia czynności służbowych i jako dokumenty wewnętrzne nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Nie stanowią więc informacji publicznej. Natomiast do pisma dołączono kopie faktur za zakup paliwa do pojazdu służbowego o numerze rejestracyjnym [...], w miesiącach maj, czerwiec, lipiec, sierpień bieżącego roku. W dniu [...] r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) A. P. wystąpił ze skargą na bezczynność Marszałka Województwa w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej. W związku z tym wniósł o zobowiązanie Marszałka Województwa do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Marszałka Województwa co do oceny charakteru informacji określonych w pkt 1 jego wniosku. Podniósł, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 i 2 określa, iż prawo do informacji publicznej pozwala na uzyskiwanie informacji o działalności władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz obejmuje dostęp do dokumentów będących w posiadaniu organów państwowych. Z kolei art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Zatem zarówno Konstytucja RP jak i powołana ustawa bardzo szeroko zakreśla pojęcie informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazał, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Skarżący podniósł, że w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji wskazano, że informację publiczną w szczególności stanowią informacje o: prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f) majątku publicznym w tym majątku samorządów terytorialnych (pkt 5 lit. c). W ocenie skarżącego karty drogowe pojazdów wykorzystywanych przez funkcjonariuszy publicznych stanowią dokumentację dotyczącą majątku publicznego i trzeba uznać je za ewidencję określoną w powołanych przepisach, prowadzoną przez pracowników urzędu państwowego. Na podstawie informacji zawartych w kartach drogowych można dowiedzieć się do czego jest wykorzystywany majątek publiczny w postaci służbowych samochodów, a uzyskanie takiej informacji przez obywateli pozwoli na ocenę zasadności i efektywności dysponowania nim. Podał, że auta służbowe są środkiem wykorzystywanym do ułatwienia pracy osób pełniących funkcje publiczne i dlatego wiążą się to z realizacją zadań władzy publicznej. Jawność dysponowania majątkiem publicznym pozwala zapobiec niegospodarności i sprzyja racjonalności nim dysponowania, a w tym przypadku zapewni kontrolę odpowiedniego wykorzystania pojazdów służbowych i uniemożliwi urzędnikom wykorzystywanie tych pojazdów do celów prywatnych. Odnosząc się do powołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. skarżący wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem w nim wyrażonym, gdyż pomija on kwestię, że karty drogowe zawierają nie tylko informacje o czasie pracy kierowców, ale przede wszystkim dane dotyczące wykorzystania aut służbowych i dane uzasadniające ich wykorzystanie, a ponadto jest to pogląd odosobniony i nieaktualny. Podał, że w późniejszym okresie wydano cały szereg wyroków, wskazanych przez skarżącego, w których jednoznacznie stwierdzono, że takie karty są informację publiczną, a charakter takich informacji nie był kwestionowany również przez podmiot zobowiązany, który próbował jedynie przekonać, że w jego ocenie stanowi to informację przetworzoną, co uznano za błędne stanowisko. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Marszałka Województwa – r.pr. A. S. – wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że o bezczynności organu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia będący w posiadaniu żądanej informacji. Wskazał, że Marszałek Województwa w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] r. powiadomił wnioskodawcę, iż w jego ocenie wnioskowane karty drogowe pojazdu nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Podał, że dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na brak waloru oficjalności, a taki właśnie charakter mają karty drogowe pojazdów. Wskazał, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu obligującego kierowców do prowadzenia kart drogowych, gdyż ustawa z dnia 24 sierpnia 2001r. o czasie pracy kierowców, nakładająca taki obowiązek, utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców. Z regulacji nieobowiązującej ustawy z 2001r. wynikało, że karty drogowe miały służyć do rejestrowania przebiegu dnia pracy kierowcy. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że z pewnością nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi, a takim stanowiskiem jest stanowisko kierowcy. Zatem biorąc pod uwagę cel prowadzenia kart drogowych kierowców należy uznać, iż nawet w okresie obowiązywania tej ustawy karty drogowe nie posiadały waloru informacji publicznej. Ponownie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. (sygn. akt I OSK 681/13) i rozważania zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia. Odnosząc się do orzeczeń przytoczonych przez skarżącego wyjaśniono, że przedmiotem rozważań w tych sprawach była kwestia dystynkcji informacji prostej i informacji przetworzonej, a nie analiza charakteru kart drogowych. Wskazano, że pierwotnie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, iż karty drogowe stanowią informację publiczną, jednak ten kierunek orzecznictwa został w sposób wyraźny zakwestionowany przywołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r., którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 12 stycznia 2016r. skarżący zmodyfikował wnioski zawarte w skardze, oświadczając ze podtrzymuje swoją skargę tylko w zakresie nieudzielenia mu odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku z dnia 27 sierpnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058, dalej jak: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003r. (II SA 4059/02, LEX nr 78063) wskazano, że informacją publiczną w rozumieniu tego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r. (sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062) wyjaśniono, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Zatem informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że marszałek województwa jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Spór dotyczy wyłącznie kwestii, czy informacja o której udzielenie wystąpił skarżący ma charakter informacji publicznej. Przy czym z uwagi na fakt, że organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2015r. i w tym zakresie skarżący zmodyfikował wnioski zawarte w skardze, rozstrzygnięcia przez Sąd wymagała jedynie kwestia dotycząca pytania o kopię kart drogowych wskazanego przez skarżącego pojazdu służbowego, tj. pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2015r. Organ uznał bowiem, że nie jest to informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p., a w związku z tym nie był zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosku w trybie u.d.i.p., a jedynie do poinformowania skarżącego o tym fakcie, co nastąpiło w piśmie z dnia 17 września 2015r. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Podnieść należy, że karty drogowe zawierają informacje dotyczące wyjazdów realizowanych pojazdem służbowym. Nie ulega zaś wątpliwości, że pojazd taki stanowi składnik majątku podmiotu, w tym wypadku organu władzy publicznej. Zatem informacje dotyczące sposobu użytkowania pojazdu służbowego jako odnoszące się do gospodarowania majątkiem publicznym maja charakter informacji publicznej. Przy czym w ocenie Sądu nie ma znaczenia okoliczność, że karty te służą do rejestrowania czasu pracy kierowcy i nie są sporządzane przez funkcjonariuszy publicznych, gdyż do takich nie można zaliczyć kierowców. Jak bowiem wskazano wyżej informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Zatem informacji publicznej nie można ograniczać tylko do dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się do stanowiska organu, opierającego swój pogląd na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. (sygn. akt I OSK 681/13), w którym uznano że karty drogowe nie stanowią informacji publicznej wyjaśnić należy, że nie jest to jedyne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii. W okresie późniejszym zapadły wyroki, w których nie kwestionowano faktu, że karty drogowe pojazdów służbowych stanowią informację publiczną (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 1400/14). Wprawdzie zdaniem organu orzeczeń tych nie można odnosić do niniejszej sprawy, gdyż dotyczyły kwestii rozróżnienia informacji prostej przetworzonej a nie analizy charakteru kart drogowych, to z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W wyrokach tych wyraźnie bowiem wskazano, że informacje te mają charakter informacji publicznej. Ponadto rozważania dotyczące informacji prostej i złożonej były prowadzone w oparciu o przepisy u.o.i.p. Skoro zaś Sądy dokonywały oceny, czy wniosek dotyczący kart drogowych jest wnioskiem o informację prostą czy przetworzoną, to mogły tego dokonać tylko w przypadku niewątpliwego ustalenia, że ten rodzaj informacji jest informacją publiczną. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W takim zaś przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.o.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym organ winien rozpoznać pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2015r., mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa.